viernes, 6 de agosto de 2010

El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas - Jordi Borja y Zaida Muxí

El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas 
Por Jordi Borja (con la colaboración de Zaida Muxí)
Director del Master en Políticas de Ciudad, Universidad de Barcelona. Director del Urban Tecnology Consulting, España.

Resumen:

Desde una perspectiva integral, este trabajo (dividido en dos partes) analiza las principales problemáticas y riesgos actuales de las ciudades latinoamericanas, así como sus desafíos de cara a la consolidación del espacio público urbano y al gran objetivo de "hacer ciudad". A juicio del autor, el actual momento histórico requiere la formulación de un nuevo "pacto urbano". Haciendo énfasis en una dinámica de crecimiento urbano acelerado, horizontal, y en la emergencia de las ciudades intermedias, identifica diez desafíos relacionados con la realidad urbana, entre los cuales destacan la desigualdad, pobreza, inseguridad, violencia urbana, las condiciones de la infraestructura urbana y de comunicaciones, el necesario aprovechamiento de las oportunidades del territorio, la competitividad y su papel en la gestión de la urbanización, la sostenibilidad y la necesaria conformación de un "proyecto de ciudad" que incluya e integre los esfuerzos de acción pública en un marco normativo, operativo, estratégico y práctico, útil para la transformación de las ciudades.

En la segunda parte, el autor ofrece una distinción analítica sobre las escalas del gobierno del territorio, así como diez propuestas para reforzar los gobiernos democráticos de los territorios urbanos, referidas a la descentralización, la organización política, las políticas urbanas, las estructuras metropolitanas, el uso del planeamiento estratégico y a mecanismos de participación ciudadana.

I PARTE. Diez desafíos del Presente Urbano Latinoamericano

I. Sobre poblaciones y territorios


El crecimiento natural y migratorio acelerado de los últimos 50 años se ha ralentizado considerablemente en la década de los 90, especialmente en las grandes ciudades, en el municipio central y a veces en la primera corona. Como ya ocurrió a partir de los 60 o 70 en Europa se mantiene o se acentúa en cambio el crecimiento de las segundas coronas metropolitanas y también de las ciudades intermedias.
Por ejemplo, los resultados del censo de 1991 mostraron un cambio estructural en el sistema urbano argentino, que por otra parte, se observaba desde comienzos de la década del ‘70. Las características más salientes de este cambio fueron la disminución de la primacía de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) a nivel nacional y el alto crecimiento que experimentaron la mayoría de las ciudades grandes e intermedias, particularmente las capitales provinciales extra-pampeanas. Los estudios de mediados de los ’90 mostraron que la disminución de los flujos migratorios hacia la RMBA significó una sensible retención de población en las provincias generándose movimientos intraprovinciales donde la capital de cada una de ellas y algunas capitales departamentales pasaron a convertirse en el mayor foco de atracción (Catenazzi y Reese, 2000).
Son las ciudades intermedias las que tienen que afrontar mayores problemas debido al rápido crecimiento. La mayor parte de los problemas están relacionados con la expansión y cobertura de la red de servicios e infraestructuras urbanas. Las dinámicas del crecimiento de las ciudades intermedias hay que relacionarlas con su posición en el sistema urbano, tanto como sus relaciones económicas y demográficas. Vivienda, servicios urbanos y planeamiento urbano necesitan especial atención en este contexto (Stren, 1995a:240).
De todas maneras, si se consideran también aquellas ciudades de varios millones de habitantes y no sólo la ciudad central, se observa en América Latina – en relación con otros continentes – un gran crecimiento demográfico urbano con respecto a la población de todo el continente; aunque en las grandes ciudades haya disminuido relativamente la tasa de crecimiento en el período 80-95.
A pesar que la migración interna haya decaído, el crecimiento en términos absolutos de la población rural, al tiempo que las tierras y suelos cultivables se concentran en menos manos y disminuye el requerimiento de mano de obra, son factores que siguen provocando un importante movimiento poblacional campo –ciudad, especialmente en sectores jóvenes entre 15-35 años, en Lima el 78 % de los inmigrantes tienen esa edad (Schütz, 1997). Según datos del Banco Mundial en 1960 el 47% de los puestos de trabajo pertenecían al sector agrícola-ganadero y en 1980 el 31%.

Tabla 1. Crecimiento de algunas ciudades latinoamericanas en relación al crecimiento total del país
Fuente: CELADE Centro Latinoamericano de Demografía "América Latina proyecciones de población urbana-rural 1970-2025" Boletín demográfico nº 59, Santiago de Chile, 1995.

En conclusión, sobre población y territorio queremos enfatizar los siguientes puntos:

1) Las ciudades centrales se han densificado muy desigualmente. Por otra parte el cambio de su base económica, la crisis de actividades tradicionales y la posibilidad de recuperar suelo ocupado por industrias o infraestructuras obsoletas o que se deslocalizan genera oportunidades importantes de reestructuración y densificación urbanas.

2) El crecimiento de las ciudades ha sido más horizontal que espacial, con el consiguiente despilfarro de suelo, ha predominado la informalidad pero también el crecimiento por pastillas o productos homogéneos (por ejemplo barrios cerrados, parques empresariales, etc.) es decir la fragmentación y la segregación social y funcional. Las estructuras urbanas de centralidad son escasas o débiles y en general la ciudad como sistema polivalente e integrador esta sólo presente en algunas áreas centrales con historia.

3) Las periferias continúan creciendo y la presión migratoria en muchos casos continuará si se mantienen los factores de expulsión de la población de las áreas rurales. Este crecimiento metropolitano conlleva no sólo el desarrollo incontrolado y depredador de importantes zonas de la región metropolitana que comprometen su futuro sino que también ejerce una presión sobre la ciudad central en la medida que necesita o requiere de sus servicios (ocupación de espacios públicos por la venta ambulante, utilización de equipamientos sociales y educativos, inseguridad urbana, etc.) para que esta población allegada pueda sobrevivir.

De todo lo dicho se deduce la importancia de plantearse en primer lugar la gestión y el control de la urbanización sobre la ciudad existente (hacer ciudad sobre la ciudad como preconiza el Programa Urban de la Unión Europea), sin rechazar algunas formas de densificación. En segundo lugar poseer, por parte de los gobiernos locales, una cultura y un instrumental urbanístico para hacer ciudad en las periferias y por lo tanto no solo regular e integrar los asentamientos informales sino también ordenar los desarrollos formales de tal modo que se garantice su inserción en los tejidos urbanos y su mixtura funcional y social.
La debilidad del instrumental urbanístico y la inexistencia, con muy raras excepciones, de entes metropolitanos con capacidad de ordenar el territorio son dos desafíos pendientes.

II. Sobre desigualdad, pobreza e informalidad


Las ciudades latinoamericanas reflejan una enorme desigualdad social en todos los aspectos de la vida urbana. Se ha podido hablar de que el 50 % de la población urbana vive en la ciudad ilegal (Hardoy); o de los 100 millones de pobres urbanos (CEPAL, Banco Mundial)… o que una cantidad parecida sufre "Un cuadro de contraposición entre una minoría cualificada y una mayoría en condiciones urbanísticas precarias que se relaciona con todas las formas de desigualdad, a la que le corresponde una situación de "exclusión territorial". Esta situación de exclusión es mucho más que la expresión de las desigualdades de renta y de desigualdades sociales: es agente de reproducción de esa desigualdad" (Rolnik y Cymbalista, 2000:2). Es decir en asentamientos marginales infradotados de servicios básicos y con graves riesgos para los mismos e incluso para el resto de la ciudad.
En este trabajo debemos limitarnos a ver cuál es la incidencia de la desigualdad y la pobreza en los procesos de urbanización; por lo que nos parece necesario indicar los siguientes efectos:

1) El proceso más reciente, con gran impacto durante la década de los ’90, de fragmentación urbana debido a la intromisión en las estructuras existentes de ghettos para ricos, ya sea en forma de "productos urbanos" –o sea grandes equipamientos "autistas" con respecto al entorno, segregadores y dedicados principalmente al consumo- o de comunidades, barrios, ciudades o pueblos cerrados.

2) El desarrollo urbano mediante asentamientos informales, el crecimiento horizontal, el despilfarro de suelo, la contaminación de las aguas por ausencia de redes de saneamiento, la captura ilegal de algunos servicios básicos (energía, agua), la proliferación de servicios de naturaleza pública no reglados (transportes, a veces asistencia sanitaria, policías barriales, etc.), la ocupación de suelos no idóneos y la vulnerabilidad a las catástrofes (inundaciones, incendios, corrimientos de tierras, etc.), la constitución de ghettos que reproducen el círculo vicioso de la marginalidad, etc.
Barrios de los pobres: [...] en la mayoría de las áreas urbanas, más de la mitad de la población vive en la actualidad (1986) en asentamientos marginales. México – 65%, Lima – 60 %, Guayaquil – 65 %, Bogotá- 55%. Ya no se puede hablar de asentamientos marginales en el sentido espacial. [...]distinguir dos grupos principales: aquellos ubicados en el interior de las ciudades, en la zona céntrica o los de la periferia. Igual que su diferencia en el aspecto externo, difieren en sus problemas, y en general también en su origen (Schütz, 1997).

3) La degradación de áreas centrales o de barrios de la ciudad formal que no se renovaron en su trama y / o actividades y en los que se produce la dialéctica del deterioro social y funcional que conlleva slumización1 , abandono de actividades centrales o dinámicas y de poblaciones de ingresos medios, deterioro del patrimonio físico, incluso del arquitectónico y monumental, pérdida de elementos simbólicos o identitarios de la ciudad, inseguridad ciudadana, etc.

4) La proliferación en la ciudad de actividades informales como los ambulantes con efectos depredadores sobre los espacios públicos y los servicios urbanos y que a menudo entran en conflicto con los habitantes residentes o activos (comerciantes especialmente) formales.

5) El desarrollo de actividades vinculadas a la economía ilegal y a la delincuencia urbana, y en general aumento objetivo y subjetivo de la perdida de seguridad y de calidad de vida por parte de la población urbana formal.

6) La menor eficacia de políticas urbanísticas redistributivas y reactivadoras (por ejemplo mediante la generación de nuevas centralidades, realización de espacios públicos de calidad en los barrios de menores ingresos, etc.) debido al bajo nivel de la demanda solvente y a la menor integración cívica de la población.

7) El bajo nivel de participación ciudadana espontánea y poca capacidad de negociación de importantes sectores de la población marginal (atención, no toda, los ambulantes, por ejemplo, tienen muchas veces una fuerte capacidad de presión sobre los gobiernos locales).

8) La dificultad de reconversión de estas áreas (por todos los efectos ya dichos, a los que se añade muchas veces la resistencia de la población al cambio y de las zonas formales a recibirla) o la implementación de soluciones que reproducen la marginalidad desde una teórica formalidad (conjuntos de viviendas públicas de baja calidad y separadas física y culturalmente de la ciudad formal). Eliminar las viviendas marginales del área central, trasladando a la población de barrio es un grave problema para sus habitantes. Se desarticulan los lazos de relación, se dificulta y se encarece el acceso al trabajo. No se deben eliminar sino mejorar sus condiciones de vida y de medioambiente.

Otros desarrollos más formales de vivienda popular, debido al bajo nivel de ingresos de la población y a la mala calidad de la vivienda y de los equipamientos (o a su ausencia) tienen efectos parecidos, que permite hablar de asentamientos marginales verticales. Según la información censal facilitada por los 19 países latinoamericanos en los años noventa el parque habitacional era de 93 millones de viviendas particulares de las que 2 de cada tres eran aceptables para alojar hogares. Del tercio restante eran recuperables un 21%, pese a lo cual las políticas habitacionales de la región no muestran una mayor inclinación a instrumentar programas de mejoramiento habitacional2.

Sin embargo este diagnóstico negativo no debería concluir con la constatación de la impotencia, puesto que diversas experiencias demuestran que se pueden implementar políticas eficaces a través de la gestión del urbanismo como son los programas del tipo de "Favela Barrio" (Rio de Janeiro) o como los impulsados por CONAVI respecto a los ranchitos de Caracas, que se inician con la accesibilidad a la zona y la provisión de algún servicio esencial (medio de transporte, agua, saneamiento, recogida de residuos, etc.), la apertura de espacios públicos con algunos equipamientos públicos y privados y la denominación de calles y números (vinculado a un proceso de legalización de la tenencia de la tierra y de apoyo para la mejora del hábitat).
A veces estos programas son impulsados por ONGs con el apoyo del gobierno local y la cooperación internacional. En algunos casos parece inevitable la deslocalización del hábitat (por los riesgos que entraña su mantenimiento) pero en general no parece socialmente recomendable la deslocalización hacia zonas mas separadas de la ciudad formal y de sus centros.
Precisamente los centros degradados han sido objeto de múltiples programas de rehabilitación, en algunos casos exitosos para la ciudad pero con expulsión de gran parte de la población de más bajos ingresos (Salvador de Bahía), en otros en cambio se ha conseguido mejorar la calidad y capacidad de atracción de viejos centros (mediante equipamientos y animación cultural, rehabilitación de viviendas, oferta turística, mayor seguridad, etc.) sin expulsar a sectores significativos de la población popular residente (por ejemplo México, Buenos Aires).
En general parece muy recomendable considerar que la política de espacios públicos y de infraestructuras debe tener siempre efectos redistribuidores e integradores de la población, aunque no se puedan esperar efectos tan inmediatos y completos como los que se dan en ciudades europeas con una menor desigualdad social.

III. Infraestructuras urbanas y movilidad ¿hacen ciudad o la destruyen?

El crecimiento extensivo, horizontal y despilfarrador de suelo, la informalidad de los asentamientos o su carácter de "producto aislado" como ya expusimos anteriormente conlleva o bien un déficit grave de infraestructuras básicas (agua, saneamiento, energía, transporte, equipamientos sociales, etc.) o bien que éstas tengan un alto coste y se planteen con criterios monofuncionales que contribuyen a fragmentar el territorio y aumentar la insostenibilidad y la descohesión social.
Las políticas de movilidad seguidas por la mayoría de países y ciudades de América Latina en el pasado han contribuido a acentuar estos fenómenos negativos. Se ha priorizado el transporte público y privado basado en buses y automóvil, con efectos cada vez más insoportables de congestión y contaminación. En especial se ha priorizado la movilidad mediante el automóvil privado, utilizado por 10% de la población como media, cuyos efectos ‘urbanicidas’, si es el modo dominante, son conocidos y que no sólo acentúa las desigualdades sociales sino que contribuye a la pérdida de densidad de la ciudad.
Por otro lado, las empresas concesionarias de transportes colectivos ha llevado en bastantes casos a situaciones urbanas aberrantes como son la concentración de líneas en los ejes centrales más rentables (por Ej. Alameda de Santiago de Chile), la no-coordinación con otros modos de transporte como el metro (por Ej.. Rio de Janeiro), la no-consideración de otros modos mas adecuados a la morfología de la ciudad como el tranvía o el carril bici (por Ej.. Buenos Aires), la no-instalación de filtros con los consiguientes efectos contaminantes y la aplicación de tarifas excesivas y no multimodales que no son soportables para la población de bajos ingresos, etc.

Por otra parte la mala calidad del transporte público conlleva que los usuarios de ingresos medios opten por el automóvil privado, lo cual reduce la demanda y se entra en una espiral nefasta para la ciudad.
En la ciudad de Montevideo el crecimiento del parque automotor ha tenido varias consecuencias negativas: los crecientes colapsos en el tránsito y una dinámica perversa con relación al transporte colectivo; puesto que este es malo, la gente reafirma el uso del auto. Como consecuencia se reduce el número de billetes vendidos y las empresas en una actitud absurda (propia de un sistema de clientela cautiva) disminuyen la frecuencia de manera que se hacen los viajes aún más lentos. De modo que proporcionar al ciudadano un transporte colectivo que sustituya al automóvil como medio de transporte para traslados internos en la ciudad es un desafío a tomar inmediatamente (Álvarez, 1999).

Tabla 2. Ciudad de México: Viajes-persona al día según modo de transporte 1972 y 1994
Modo de transporte                  Millones de viajes-persona día
                                                  1972   %           1994  %
______________________________________________
Colectivo - Metro                     1,146  10,3      3,234  13,9
Autobuses urbanos (ruta 100)   5,576  50,3      1,566    6,8
Taxis colectivos (minibuses)       0,371    3,3    12,510   54
Taxis libres y de sitio                  1,195   10,8     0,568     2,4
Trolebuses y tranvías                  0,610     5,5      0,131    0,6
Automóviles particulares             1,186    10,7     4,042   17,4
Autobuses suburbanos                0,307      2,8     0,802     3,5
Autobuses escolares y particulares 0,233    2,1      N.D.      -
Autobuses foráneos                      0,156     1,4       N.D.      -
Bicicleta                                        N.D.       -        0,167     0,7
Moto                                            N.D.       -        0,018     0,1
Otro modo                                   0,305     2,8       0,148     0,6
--------------------------------------------------------------------
TOTAL                                     11.085     100       23,186   100

Tabla 3. Ciudad de México - Evolución de los medios de transporte en la distribución modal por capacidad de vehículos 1972 – 1989
Participación en el total de viajes 1972 1979 1983 1985 1989Baja ( taxis, taxis colectivos 31,5 32,2 32,1 29 49,97y autos particulares)Alta (metro, autobuses, trolebuses 66,6 65,5 67,2 54 51,06y tranvías)Otros (taxis sin itinerario fijo y 2,3 0,7 17 N.Dautobuses privados)
Fuente: Coordinación General del Transporte, D. D. F. 1987 y Navarro B. Tesis doctoral economía, 1991

En la Ciudad de México, cabe destacar las políticas de transporte público que se llevan a cabo en los últimos 14 años, destacando como positivo: la tarifa única y el abono intermodal para el transporte eléctrico y de autobuses de la ciudad […] organismos públicos integrados para la operación del servicios de autobuses del D.F., de los trolebuses, el tren ligero y el metro; Coordinación General del Transporte que da coherencia a la gestión y planeación del transporte de la Ciudad; la disponibilidad de un "Programa Integral de Transporte y Vialidad" posibilita contar con lineamientos prácticos y políticos para la toma de decisiones […] de todas maneras se ha incrementado continuamente la presencia de los medios de baja capacidad en el transporte metropolitano,[…] su prevalencia en el traslado tiene como algunas de sus principales consecuencias: saturación de vialidades, severos impactos ambientales, uso ineficiente, atado y redundante de los recursos disponibles, limitaciones en las posibilidades de planeación sectorial y territorial, así como importantes niveles de ineficacia del sistema global. […] Urge, para el transporte metropolitano, ligar las múltiples políticas (financieras, fiscales, infraestructurales, de fomento, etc.) que a diversos niveles se aplican al transporte colectivo e individual; en el entendido que incentivar el primero significa desincentivar el segundo (Navarro Benítez, 1992). De los medios de baja densidad el más utilizado es el taxi colectivo no subvencionado y a-legal.

Sin embargo, hay experiencias interesantes sobre una política de movilidad que resuelva mejor, es decir, de forma más sostenible e integradora, la cuestión de la movilidad y que sea a la vez un factor de redistribución de la renta urbana, como demuestran entre otros los casos de Curitiba y Quito.

Por otra parte, y a pesar de ser insuficiente, la creación o extensión reciente de redes de metro ha demostrado no sólo su conocida eficiencia sino también su gran impacto positivo para la calificación de los tejidos urbanos, la integración de áreas periféricas y el aumento de la autoestima de la ciudadanía. Las opiniones criticas de algunos expertos de organismos financieros internacionales sobre el "despilfarro" que representan estas operaciones (sobre todo a raíz del metro de Medellín) demuestran únicamente la ignorancia urbanística de estos expertos y sus prejuicios respecto a los países en vías de desarrollo.

La ejecución de infraestructuras de transporte y movilidad individual ha sido casi siempre una oportunidad desaprovechada para hacer ciudad, cuando no han contribuido a su destrucción. Contra toda razón y a pesar de la experiencia se han mantenido políticas de vías "rápidas" urbanas que rompen el tejido urbano y provocan congestión a mayor escala, aislando centros (contribuyen a su especialización terciaria y/o a su deterioro) y reduciendo la función de la ciudad como espacio público. Los ejemplos son múltiples, desde los corredores de Ciudad de México de los 70 hasta las recientes vías paulistas que llevan a la casi parálisis de la gran metrópolis brasileña. El panorama que ofrecen ciudades como Bogotá y Caracas anuncian lo que puede ser el futuro urbano de las grandes e incluso medianas ciudades latinoamericanas si se siguen estas tendencias. Incluso en ciudades con un tejido urbano de calidad, por ejemplo en la magnífica cuadricula y el sistema de avenidas de Buenos Aires se dan indicios preocupantes como son el deterioro de sus avenidas centrales y la incapacidad para recuperarlas, que queda demostrado en el fracaso de la tentativa de reducir la absurda función viaria de la calle Corrientes y favorecer la recuperación de su rol de bulevar o paseo urbano, que se hubiera logrado simplemente con una ampliación de sus estrechas veredas en detrimento de los innecesarios 6 carriles de 3 m. cada uno que la avenida reserva ahora para autos y colectivos (buses). Se dan fenómenos aun más absurdos en ciudades medias que por su tamaño, densidad y morfología permitirían los desplazamientos peatonales, en bicicleta o en minibuses, donde prácticamente han desaparecido las veredas para ofrecer la ciudad desnuda a autos privados y buses grandes.

Sin embargo, hay indicios de signo contrario interesantes. Por lo menos ahora se discuten estas opciones y se plantean alternativas. No solamente están los ejemplos de Curitiba y Quito; también la reconversión de avenidas monopolizadas prácticamente por el automóvil en paseos urbanos como la carrera 15 en Bogotá, nuevos espacios peatonales y ajardinados en avenidas del dentro de la Ciudad de México como en la zona del Hipódromo-Condesa, el debate sobre la Alameda y el proyecto de centro cívico en Santiago, las propuestas del Plan urbano ambiental de Buenos Aires, la recalificación del centro de Montevideo, etc. Incluso en proyectos en zonas periféricas se tiene en cuenta esta voluntad de hacer ciudad como en el proyecto de la Longitudinal de Bogotá o en el Eixo Tamanduatehy en Santo André (São Paulo), también el proyecto de Rio Cidade y algunos proyectos concretos como la renovación de la Avenida Brasil que se están llevando a cabo en Rio de Janeiro.

La avenida Brasil que es una autopista construida en los años sesenta que atraviesa la totalidad de ese municipio, con una longitud de 50 Km., terminando en el centro de la ciudad. Desde su construcción la ciudad ha crecido sobre ella, siendo en la actualidad un continuo de barrios periféricos. La Prefeitura de la ciudad ha formulado un proyecto de recuperación urbanística basada en las siguientes premisas: La primera es la de hacer compatible el carácter de vía rápida de penetración con su urbanidad al paso por los barrios; y para ello prevé proteger las pistas centrales y garantizar en ellas las condiciones de velocidad-capacidad, pero a cambio convertir sus pistas laterales en auténticas calles de la ciudad y no vías de acceso y distribución como fueron concebidas; el proyecto viario ha ganado separadores arbolados, paseos y veredas para peatones, normalización de soluciones de urbanización y todos los servicios correspondientes. La segunda es la de insertar la vía rápida en el plan de transporte colectivo de la ciudad, con carril express para bus en la pista central, paradas de ómnibus con tratamiento formal de penetración de la ciudad sobre la avenida, y creación de tres intercambiadores de transporte en los cruces con las líneas de tren y metro. Y la última, y a nuestro juicio, más importante, crear centralidades en su paso por los barrios, integrando en una misma plaza la parada de ómnibus, pasarelas de peatones, accesos señalizados y un paisajismo específico de cada área. La financiación de este proyecto urbano, de una enorme capacidad potencial de mejora urbana, se ha conseguido con un préstamo de la banca oficial, negociando contraprestaciones y avales por parte del Estado a cambio de las privatizaciones efectuadas por éste en las autopistas de acceso a la avenida.

Conviene ampliar la reflexión al conjunto de servicios urbanos básicos, además de transporte nos referimos a agua, energía, telecomunicaciones, etc. Es decir los servicios en red que hacen posible el funcionamiento de la ciudad y la integración de sus habitantes.

Un capítulo aparte merecería la oportunidad, además del riesgo, que representan la privatización de los servicios públicos tan a la orden del día en las ciudades de América Latina. En general no se han aprovechado, por ahora, como oportunidades urbanas, imponiendo condiciones de tarifas que cumpla funciones de integración social (por Ej.. consumos básicos de baja tarifación mientras que se penalizan los consumos altos), de cualificación de los espacios públicos, etc.

IV. Las oportunidades del territorio se conquistan

La dicotomía entre un sector público regulador y un sector privado ejecutor no permite aprovechar las oportunidades que ofrecen en las ciudades los cambios rápidos que actualmente se producen. Toda propuesta de intervención urbana responde a un proyecto político, a unos valores culturales, a unos objetivos de gestión y cambio social que deben explicitarse. Y se debe así mismo asumir el grado de conflictividad que éstas conllevan. No se puede satisfacer a todo el mundo a la vez, ni conciliar al 100% todos los intereses. Si en nombre de la competitividad se priorizan las inversiones públicas allí donde ya van las privadas y se abandonan zonas enteras de la ciudad. Y en nombre de la competitividad a corto plazo se pueden justificar productos urbanos como los parques empresariales, las torres y complejos de oficinas, los barrios cerrados, los shopping centers... que crean rupturas físicas y sociales, es decir contribuyen a la descohesión social. Y la eficiencia funcional conlleva a la multiplicación de autovías urbanas, a la reducción del espacio público, al despilfarro de suelo y de energía, a la congestión y la contaminación, al comportamiento histérico de los ciudadanos. Y se defiende el discurso de la sostenibilidad, al tiempo que se mantienen o aumentan las vías para autos y colectivos, no se penalizan las emanaciones de gases ni los estacionamientos en áreas densas y no se mejoran cualitativamente los transportes públicos; el discurso entonces parecería pura hipocresía.
Hay un peligro de retórica encubridora de la realidad en la proclamación de objetivos como competitividad, sostenibilidad, calidad de vida y gobernabilidad de una forma abstracta y por separado puesto que estos objetivos sólo adquieren sentido cuando se concretan en programas o proyectos y normas y cuando se relacionan los unos con los otros y se superan de una forma u otra las inevitables contradicciones. Casi siempre los criterios y valores que parecen deseables exigen tomar decisiones políticas entre opciones alternativas. Sin olvidar que una solución urbana tiene que responder a varios problemas a la vez, no se debe actuar desde miradas sectoriales, sino sobre la idea de ciudad que se quiere en conjunto.
En la II parte se exponen los nuevos instrumentos político-técnicos que se requieren para una intervención eficaz en el territorio, ahora exponemos las oportunidades urbanas a las cuales nos parece que hay que prestar mas atención:

1) Los centros tradicionales o "ciudad vieja". El lugar de la diferencia, la mejor oferta hacia el exterior. El lugar del sentido, el principal factor urbano de integración ciudadana. Una nueva oportunidad en la globalización, en el auge del turismo y de los congresos. Una nueva oportunidad en sociedades que valoran cada vez más la oferta cultural y lúdica. Un desafío importante puesto que se debe actuar sobre tejidos densos y deteriorados, con algunas áreas especializadas en terciario superior congestionadoras. Es necesario mantener funciones residenciales, que aseguran la animación y la seguridad urbanas, y diversificar la composición social, evitando tanto la marginalidad como la gentrification del conjunto de la población. Se deben atraer nuevas actividades y funciones y abrir espacios públicos de calidad, lo cual supone tanto ingeniería financiera como una gestión urbanística promotora y no solo reguladora. El instrumental urbanístico en estos casos acostumbra a ser inapropiado o insuficiente pues está concebido para regular el desarrollo urbano en áreas no urbanizadas, más orientado al planeamiento que a la gestión, sin mecanismos ágiles para negociar con una gran diversidad de propietarios, ocupantes, inversores potenciales, etc. Sin embargo en los últimos años se han desarrollado experiencias interesantes de actuación en la ciudad vieja como en Montevideo, en Quito, en Córdoba, en Santiago de Chile, en La Habana, en Salvador de Bahia, etc y mas recientemente en Bogotá y en México, sin olvidar las propuestas surgidas de entidades culturales y profesionales como Viva o Centro de São Paulo.

2) Tejidos urbanos y nuevas centralidades. El urbanismo actual, o mejor dicho el nuevo desarrollo urbano se hace, o debe hacerse en gran parte en la ciudad construida. Si esto es cada vez más importante en la experiencia europea reciente ("hacer ciudad sobre la ciudad") más debiera serlo en muchas ciudades latinoamericanas que crecen en periferias sin infraestructura urbana, en tanto que la ciudad "construida" mantiene zonas de baja densidad, deja intersticios vacíos o ve como áreas centrales pierden población y se degradan. A parte del problema ya citado del déficit de instrumental urbanístico hay una cuestión previa: saber qué se quiere hacer en estos tejidos que son también "históricos", que han sufrido y sufren muchas veces impactos fragmentadores de las infraestructuras viarias, que a menudo han visto como decaía su base económica, o son objeto de nuevos desarrollos que rompen la trama existente (torres de viviendas u oficinas, centros comerciales rodeados de estacionamientos, etc,). Nos parece que hay tres dinámicas interesantes en curso, aunque no siempre se desarrollan de forma adecuada para hacer "CIUDAD":
a) Actuaciones destinadas a recalificar los barrios consolidados mediante la política de espacios públicos, mejora de los servicios urbanos, promoción de iniciativas culturales, etc. Seguramente el caso de Rio Cidade es uno de los modelos, aunque en menor o mayor grado muchas ciudades latinoamericanas han emprendido este camino. Es una estrategia interesante y muy recomendable, aunque debido al peso de los sectores de bajos ingresos, que por otra parte no debieran sufrir procesos de expulsión, la eficacia cualificadora sobre el conjunto del área o barrio será menor o de efectos mas lentos que en las ciudades europeas.
b) Programas públicos o privados (o mixtos) de rehabilitación de viviendas o de renovación del parque construido, que implica muchas veces el cambio de residentes o incluso de usos (nuevas actividades comerciales, turísticas, etc). El caso de Salvador de Bahía es un ejemplo conocido, pero también se encuentran ejemplos no tan "vistosos" seguramente en la mayoría de otras ciudades. Es obvio que nos encontramos ante una estrategia con aspectos mas conflictivos que la anterior, en la medida que supone casi siempre desplazamientos de población y actividades. Sin embargo estos efectos pueden reducirse al mínimo con una buena gestión publica de cooperación con los agentes privados.
c) Nuevas centralidades. Los barrios tradicionales, cerca del centro pero degradados, o que fueron suburbios en el pasado, adolecen casi siempre de déficits de accesibilidad, monumentalidad, visibilidad y por descontado de equipamientos y servicios que les doten de funciones centrales. Parece muy necesario plantearse una estrategia de nuevas centralidades en la ciudad existente, o en sus bordes en algunos casos, tanto para revitalizar estos barrios como para mejorar el funcionamiento del conjunto de la ciudad, frenando las dinámicas dualizadoras (concentración-marginación). Las condiciones para generar nuevas centralidades requieren una fuerte iniciativa publica en: i) accesibilidad por medio del transporte publico, centros de transferencia intermodal; ii) algunas operaciones inmobiliarias, monumentales y de espacio publico que sirvan de banderín de enganche, de imagen y de credibilidad a los agentes privados; iii) nueva normativa que facilite el cambio de usos o de intensidad de edificación en los puntos de centralidad potencial y deseable y que al mismo tiempo garantice su inserción en el tejido urbano existente con el fin de evitar que estas nuevas centralidades sean "enclaves especializados".

3) La recuperación para la ciudad de áreas ocupadas por infraestructuras obsoletas o que se deslocalizan (o que conviene que lo hagan) como áreas portuarias o ferroviarias, cuarteles, vías pseudo rápidas recuperables como espacios colectivos, edificios públicos subutilizados o no idóneos, etc. Una situación parecida se puede dar con edificios o áreas industriales, de depósitos o galpones, etc. En este caso la debilidad de los instrumentos urbanísticos y, más en general, la falta de competencias y recursos de los gobiernos locales para actuar en estas áreas, que representan muchas veces las mejores oportunidades para promover proyectos integrados "constructores de ciudad". La recuperación de estos espacios es una oportunidad para proyectar una ciudad más equitativa, mejor distribuida, recuperar áreas de especial interés para la ciudad, áreas cercadas por tejido consolidado, equilibrar desajustes históricos en la ciudad. Parece conveniente plantearse nuevos medios de transporte colectivo más urbanos (el metro, el tranvía, en general, todos aquellos que usan energías no contaminantes) y sobre todo una visión urbanística integral en donde la política de transportes forme parte de las políticas complejas de desarrollo urbano. En ciudades donde el autobús llega a cotas cercanas al 70 % de los desplazamientos motorizados, no puede pretenderse tratar la congestión destinando más espacio al vehículo privado sino regulando la enorme ocupación, y deterioro de espacio que significa esa movilidad. Las intervenciones de ordenación del transporte público son un excelente instrumento de recuperación de espacio público, a la vez que el mejor instrumento de renta indirecta para la mayoría de la población.
Como por ejemplo los ejes centrales sobre el que pivotaron las propuestas urbanísticas en Junín, Argentina, son básicamente, y por supuesto complementadas con otras estrategias, la posibilidad de poner en marcha una reconversión profunda de la base económica local al tiempo que compensar la fuerte fragmentación que la ciudad muestra actualmente entre el centro y sur donde se localizan los sectores de mayores recursos y la periferia norte donde se localizan los sectores pobres.
En lo espacial, el cierre del ferrocarril significó, entre otras cosas, el casi abandono de un predio de 40 Has. ubicado en el centro geográfico de la ciudad. En este contexto, el Plan dio prioridad a una serie de estrategias urbanísticas que incluyeron, desde una nueva mirada, una serie de iniciativas municipales: el corrimiento de la playa de cargas ferroviaria, la creación de una Zona de Actividades Logísticas (ZAL) y la urbanización del antiguo predio ferroviario. Estas tres iniciativas rompen la tradicional "barrera" entre norte y sur y abren la posibilidad de crear nuevos y valorizados espacios públicos y equipamientos sociales. Esto fue complementado con la actualización de la normativa urbanística, la mejora de la calidad del espacio público del área central, un programa de recualificación de los espacios públicos de las lagunas que rodean la ciudad (y que constituyen la principal oferta turística – recreativa y ambiental) y un programa especial para los sectores pobres periféricos de la ciudad. Asimismo y en forma simultánea se están desarrollando una serie de herramientas financieras locales que permitan la puesta en marcha de las iniciativas en un marco de crecientes restricciones. El aprovechamiento de los proyectos de transportes para generar ejes de desarrollo urbano, espacios públicos y nuevas centralidades. En este caso, como en el anterior, se requerirá poder instrumentar mecanismos complejos de cooperación entre Administraciones públicas y con los actores privados.

4) Actuar sobre la ciudad informal. Es un desafío heredado y también un desafío de reproducción ampliada cada día. Pero también puede plantearse, en bastantes casos, como una oportunidad en la medida que los asentamientos informales ocupan en unas ocasiones áreas estratégicas o están en zonas de contacto con los nuevos desarrollos urbanos. Es preciso implementar mecanismos redistributivos con el fin de que las plusvalías urbanas que se generan en la zona contribuyan a financiar los proyectos de rehabilitación de los asentamientos informales. Las actuaciones sobre la ciudad informal no deben alejarse de la lógica de hacer ciudad que hemos manejado, su reconocimiento y la mejora de sus condiciones de vida son primordiales para cualquier paso que se quiera dar en las ciudades. En los últimos tiempos ejemplos creativos y con excelentes resultados han demostrado que hay nuevas maneras de enfrentar el problema, realistas y respetuosos con los ciudadanos.
Uno de estos casos emblemáticos es el "Programa Favela Barrio" –Rio de Janeiro- una de las operaciones de recualificación urbana más importantes que se están dando en América Latina. Su propio nombre resume su objetivo: dotar a las favelas de las condiciones de barrio, recuperar la dignidad de sus habitantes como ciudadanos. Desde 1995 han sido rehabilitadas 115 áreas de favela, alcanzando los beneficios a 160.000 viviendas y cerca de 800.000 hab. Se han invertido 310 millones de dólares en urbanización, creación de calles y plazas, accesos, saneamiento de cauces y alcantarillado, protección de vaguadas y taludes deforestados, etc. Pero lo más importante, junto a ello, es que se han regularizado situaciones de propiedad, con traslado de las edificaciones más comprometidas, dando nombre y numeración a calles y viviendas, recuperado la condición de ciudadanos para personas cuya ausencia de identidad geográfica les excluía del mercado de trabajo. La revitalización privada de las viviendas ha sido la lógica consecuencia, y la utilización del tejido asociativo para las obras y su planeamiento ha sido el embrión de surgimiento de un enorme número de cooperativas e iniciativas de empleo y de asistencia. El BID lo ha declarado programa estrella y ha ampliado el crédito en cuantía análoga para que en los próximos años pueda alcanzar todas las favelas, la CEE está aportando recursos para su extensión o otros barrios marginados no incluidos en el concepto de favela, su programa "Bairrinho" lleva ya renovados 112 espacios de este tipo.
Dentro de las políticas urbanas prioritarias de la ciudad de Medellín se encuentra el manejo de situaciones conflictivas, en primer lugar, las urbanizaciones espontáneas, casi siempre ilegal, desordenada, caótica, en algunos casos violenta, en zonas conflictivas de la ciudad . Esta política es la "Habilitación de barrios por Empresas Públicas de Medellín". La acción se concentra en barrios espontáneos sin servicios básicos. Se desarrolla siguiendo un orden aproximado: rehabilitación (a partir de la organización comunal se construyen primero servicios comunes- zonas de pilas, captación provisional de agua y transformadores de energía); Construcción de vías de acceso; Financiación, diseño y ejecución de redes y domiciliarias de acueducto, alcantarillado y energía en aquellos asentamientos con una red vial más o menos definida; Adecuación de lotes con servicios para trasladar aquellos asentamientos no habitables por estar en zonas de alto riesgo. Esta política se viene aplicando en Medellín desde 1958 con mayor intensidad en los últimos 3 años. Se han habilitado 104.000 viviendas con acueducto, 43.000 con alcantarillado, 162.000 con energía en toda el área metropolitana, un 40% de la ciudad se ha beneficiado con esta política. Se ha logrado controlar y reducir los problemas de deslizamientos de terreno, generado por el flujo errático de las aguas superficiales. Disminución sensible de pérdida de agua y energía debido a las conexiones legales. Creación de disciplina de pago de los usuarios (financiamiento de las reformas hasta 120 meses a intereses entre 0,5 y 2 % mensual y pago de servicios). Como efectos adversos se señalan: estimulación para la creación de nuevos asentamientos cercanos a los ya habilitados por la expectativa de una rápida instalación de servicios (2 a 6 años); invasión de espacios públicos para aumentar el uso de vivienda; algunos espacios han quedado con alta densidad dificultando la instalación de infraestructura institucional; […]En algunos casos el coste de la rehabilitación resulta caro (Palacios B., 1992).

V. El desafío del espacio público 3


Las ciudades latinoamericanas adolecen hoy de una crisis creciente del espacio público, no solamente producto de la herencia histórica sino también de los nuevos desarrollos urbanos. Varios factores inciden en estas crisis. La desproporción entre la ciudad "histórica", con una trama regular de calles y plazas y una monumentalidad central casi siempre de calidad, todo ello ampliado por los ensanches de finales XIX y principios del XX, representa casi siempre una pequeña parte de la ciudad que se desarrolló en este siglo, especialmente a partir de los años 50. El crecimiento de las últimas décadas ha mezclado densificación de algunas zonas y crecimiento difuso de muchas otras, ha dejado baldíos e intersticios vacíos, pero ha creado poco espacio público. La opción que ha prevalecido es el de la vialidad para el tráfico automotor y la alternancia entre la construcción vertical que no hace calle ni plaza y los desarrollos periféricos, casi siempre horizontales, que constituyen piezas aisladas. Es decir hay una crisis del espacio público en sus dos dimensiones: como elemento ordenador y polivalente, como lugar de intercambio y de vida colectiva, en cada zona o barrio, y también como elemento de continuidad, de articulación de las distintas partes de la ciudad, de expresión comunitaria, de identidad ciudadana.

La cultura urbanística actual ha revalorizado el espacio público como elemento definitorio de la existencia misma de la ciudad, en sus dimensiones urbanísticas, como hemos expuesto, y también política y cultural, es decir lugares de expresión social y de participación cívica y lugares de identificación simbólica. Parece lógico que los planificadores y gestores del urbanismo latinoamericanos se replanteen la cuestión del espacio público con el objetivo de devolverle el protagonismo que tuvo en el pasado y que debe recuperar para hacer ciudad sobre la urbanización.

La crisis del espacio público tiene efectos urbanísticos evidentes, además de los políticos y culturales en los que no entraremos ahora, entre ellos citemos:

1) El empobrecimiento del paisaje urbano y la consiguiente perdida de atractivo de la ciudad y de calidad de vida de los ciudadanos. Las vías se vuelven inseguras e inhóspitas con lo cual se pierde animación urbana y en la medida de lo posible se evita el tránsito peatonal. Un espacio público pobre no solo contribuye a la redistribución social sino que favorece o refuerza las dinámicas anómicas y estimula los comportamientos depredadores o incívicos respecto a los equipamientos y servicios urbanos.

2) Los equipamientos colectivos pasan a ser unos espacios especializados y aislados los unos de otros en vez de ser relacionales y beneficiarse de las economías de aglomeración que se dan en el espacio público. La política positiva debería ser mas bien la contraria: dar calidad y usos de espacio público a espacios considerados monofuncionales o especializados como estaciones de buses o ferrocarriles, áreas comerciales (que pueden generar plazas y jardines), espacios internos o adyacentes a equipamientos hospitalarios o educativos, entornos de áreas industriales, etc.

3) Los usos del patrimonio, de los equipamientos y en general de todo lo construido cambian con el tiempo, a mayor espacio público más posibilidades de evolución, la ciudad respira por el espacio público.

Sería injusto no citar el renacimiento del interés por el espacio público en el actual urbanismo latinoamericano. Recordemos algunos ejemplos que ya han sido citados como son:

1) La revalorización "civil" de los centros como lugares de animación urbana, recuperación de su carácter cultural y lúdico, también comercial, rehabilitación del patrimonio arquitectónico, etc. Véase por Ej. el trabajo de la asociación Viva o Centro de São Paulo. Anteriormente ya nos hemos referido a las iniciativas de los gobiernos locales.

2) La protección y rehabilitación de ciertos tejidos urbanos, peatonalización de calles, ajardinamientos, atención al mobiliario urbano de las plazas, etc. Muchas veces a partir de demandas vecinales y con la colaboración ciudadana.

3) El planteamiento de nuevos desarrollos urbanos atribuyendo al espacio público un rol estructurante tanto cuando se trata de extensiones del centro, como en Rosario, como cuando se plantean operaciones de nueva centralidad en zonas periféricas como el Eixo Tamanduatehy en Santo André- São Paulo.

Sin embargo por ahora la dinámica más fuerte es la sustitución del espacio público por viales, shoppings rodeados de estacionamientos, barrios cerrados, etc.


La alternativa no es "compensar" estas dinámicas con actuaciones aisladas respecto a algunas zonas monumentales del centro, catalogadas de "nobles", "artísticas", "históricas"…mientras se deja que el resto de la ciudad se fragmente y se desarrolle según patrones difusos y anómicos. El espacio público es la ciudad, toda la ciudad es histórica.

VI. Competitividad y nueva economía en la ciudad actual y su relación con la gestión de la urbanización


No es objeto de este trabajo tratar sobre los efectos de la globalización en las ciudades y las políticas urbanas que se implementan en este contexto (Borja y Castells, 1997) pero sí que parece oportuno citar algunos aspectos de estas políticas que tienen una relación directa con la gestión de la urbanización:
La necesidad de posicionarse en mercados internacionales y de atraer empresas vinculadas a la economía global refuerza la tendencia a crear zonas "especiales", parques tecnológicos o empresariales, world trade centers o centros de telecomunicaciones, etc. que pueden constituir a menudo verdaderos enclaves sin efectos integradores ni con respecto a la ciudad ni quizás con respecto de la economía.

Otra dimensión de lo mismo son las iniciativas urbanas destinadas a desarrollar un terciario de excelencia, de servicios a las empresas, de edificios de oficinas, equipamientos culturales y turísticos, centros de convenciones y de exposiciones, etc. para atraer inversionistas y públicos externos. Aunque estas iniciativas son más susceptibles de integrarse económica y urbanamente en la ciudad muchas veces no ocurre así. Se cita muchas veces Barcelona como ejemplo exitoso pero se olvida que el mismo año se celebraron otros dos eventos internacionales, que supusieron mayores inversiones públicas y con impactos urbanos mucho más discutibles. Ni la Isla de la Cartuja ni el AVE en Sevilla; ni Rio Centro y la Línea Vermelha en Rio han producido grandes transformaciones en la ciudad, incluso en el caso de Rio puede considerarse que acentuaron las desigualdades.

La ideología de la competitividad económica de las ciudades ha llevado a muchos gobiernos locales, en Europa desde hace más tiempo que en América, a pretender "vender" la ciudad lo más barato posible con el fin de atraer inversiones y empresas que den imagen de modernidad. Es olvidar que el mejor producto que puede ofrecer la ciudad es ella misma, su calidad urbana. En América Latina funciona muchas veces un mecanismo perverso de desplazamiento continuo y especulativos de los tejidos urbanos centrales o de calidad, dejando que se degraden los anteriores y sin que se consoliden ejes urbanos que articulen viejos y nuevos centros. São Paulo ofrece uno de los ejemplos más evidentes.

La visión simplista de la "agudización" de la competencia entre las ciudades también puede llevar a inversiones públicas ostentosas, que muchas veces no conducen a nada, un Museo Guggenheim no pone cada vez una ciudad en los circuitos mundiales, y tampoco estar en un circuito turístico-cultural significa el éxito de una estrategia integral y exitosa a largo plazo.

La "nueva economía", la última moda de la nueva era, puede dar lugar a los mismos errores urbanos, a unas políticas públicas de oferta de enclaves, que en la mayoría de los casos se ocuparán con actividades diversas, no necesariamente altamente competitivas o sofisticadas, que en vez de contribuir a una utilización racional del patrimonio de la ciudad y a la animación e integración de la sociedad local, constituirán un nuevo complejo mal articulado de fragmentos urbanos. Se habrá olvidado que la nueva economía es, en mayor o menor grado, toda la economía y que la oportunidad histórica es hacer de la ciudad el lugar de articulación entre los distintos tipos de tecnologías, actividades y oficios.

Las condiciones que garantizan la competitividad de un territorio son suficientemente conocidas y en parte tienen que ver con la urbanización: funcionamiento eficiente de los servicios urbanos básicos, buena infraestructura de comunicaciones con el exterior (aeropuerto en especial) y optimo nivel de telecomunicaciones, accesibilidad de los centros y áreas de actividad, etc. Pero, probablemente, la más importante es la posibilidad por parte de los agentes económicos de poder hacer previsiones a medio plazo sobre cuál será la oferta urbana futura, por lo que es muy conveniente la existencia de un Proyecto de Ciudad, de un Plan estratégico o de un conjunto de Grandes proyectos urbanos que ofrezcan un escenario creíble y atractivo respecto al escenario futuro.

Las infraestructuras de comunicaciones y transportes, desde una óptica estrecha de "ser competitivos" en la globalización, de una visión simplista de flujos y redes, sin conciencia de las relaciones del territorio y del sentido de los lugares, se convierten entonces en armatostes que cruzan territorios como corredores con destinos más o menos lejanos pero sin capacidad alguna de estructurar el territorio urbano regional. La competencia pública que usualmente tienen las autoridades estatales y no las locales en estas materias es una de las principales causas de esta visión territorial de las infraestructuras.

En conclusión es necesario pues revindicar los grandes proyectos urbanos, pero no únicamente sobre la base del discurso de la competitividad, que puede hacer pensar en los vicios o perversiones antes citados, sino como propuesta global de reestructuración de la ciudad, que se plantea objetivos de integración social, de reequilibrio territorial, de cualificación de los recursos humanos y de empleo, de productividad del territorio (un criterio más comprensivo que el de competitividad), de articulación de centros y periferias, de construcción de un sistema urbano regional, de desarrollo sostenible y de imagen cívica y física atractiva. Este discurso por otra parte no puede ser exclusivo de las grandes ciudades sino que es común, o puede serlo, a grandes y medianas ciudades.

VII. El desafío de la sostenibilidad


Un nuevo desafío lo presenta la sensibilidad ecológica, las ciudades sostenibles, sostenibles en un sentido amplio, es decir, en términos ambientales y energéticos, pero también sociales, económicos –de producción y de consumo. Por ello la concienciación de la fragilidad ecológica y de la escasez de recursos energéticos serán un tema de primordial importancia en las décadas venideras, no se puede pensar una ciudad sin pensar en la impronta que sobre el territorio y la naturaleza tenga. La extensión de las ciudades sobre las tierras agrícolas productivas de sus periferias, sobre áreas de bosque o selva, así como la contaminación de aguas y aire no puede ser ajena a la gestión de la ciudad.

En la actualidad no es posible pensar ni operar un urbanismo que no incorpore los criterios de sostenibilidad y de respeto al entorno. La incorporación de la variable ambiental a los instrumentos de gestión de la ciudad supone adoptar el concepto de desarrollo sostenible como marco para el diseño e implementación de las políticas urbanas. El territorio formalizado en un paisaje urbano y rural concreto, identificable de cada ciudad y de su propia diversidad, empieza a ser, cada vez mas, un elemento marco de la planificación urbanística (Catenazzi y Reese, 2000; Anexo Informe URBAL).

La incorporación del enfoque ambiental en la problemática urbana tiende a constituirse en un ejercicio reduccionista de incorporación del paisaje natural en la definición de la necesidad de espacio público del estilo: "hay que incorporar más plazas o más árboles o más verde". En los últimos años, la confusión de lo "ambiental" con lo "natural" es uno de los deslices más comunes en los enfoques ambientales vigentes. El ambiente urbano es esencialmente un ambiente construido y en él la arquitectura, como se sabe, tiene un papel central. El ambiente del espacio público debe ser entendido desde una mirada integral que incorpore los componentes culturales y muchas veces difusos, de las identidades locales. La noción de lugar, de representación simbólica de lo construido, de relectura de los lenguajes arquitectónicos, de recuperación de la historia o mejor de "las historias", son componentes fundamentales del ambiente urbano que otorgan sentido al proyecto de espacio público de nuestras ciudades.

Las ciudades latinoamericanas se enfrentan con graves problemas de contaminación atmosférica (Santiago de Chile y la Ciudad de México D.F., principalmente), a la contaminación de sus ríos debido tanto a residuos industriales como domésticos (Río Riachuelo en Buenos Aires y en menor medida el Río de la Plata; Montevideo contaminación de la bahía y los arroyos). En muchos casos la presión de la especulación inmobiliaria afecta a zonas aledañas de producción agrícola, haciendo que el valor del suelo haga inviable seguir manteniendo dicha producción, con el consiguiente encarecimiento de los productos básicos que llegan a la ciudad, la destrucción de fuente de trabajo y la destrucción del equilibrio ambiental. La ciudad extendida o ciudad dispersa es la generadora de los problemas de sostenibilidad que son una constante en nuestras ciudades. El control de la extensión ilimitada debe hacerse tendiendo a un modelo de ciudad compacta y compleja, liberando áreas para el uso agrícola (huertas, quintas y granjas) que queden integradas dentro del espacio de la ciudad metropolitana, articulando las ciudades menores con la ciudad consolidada.

La ciudad compacta (Rueda, 1999) y compleja y la ciudad difusa y dispersa en el territorio son modelos antagónicos. El consumo de suelo y el deterioro de los sistemas de soporte que tienen lugar en el modelo de ciudad difusa, así como el consumo de energía y materiales extraídos de dichos sistemas para mantener la organización urbana, son superiores a los correspondientes al modelo de ciudad compacta. Lo mismo sucede con los flujos contaminantes proyectados sobre los sistemas de soporte de ambos tipos de ciudad, debido a las formas de la movilidad, a la edificación y a los servicios asociados.

La ciudad de Montevideo (Arana, 1998) se ha planteado la recuperación ambiental, ecológica y paisajística de su entorno natural. Principalmente arroyos contaminados y la bahía. Para ello se han seguido políticas de extensión del saneamiento a la totalidad de la población de Montevideo y en segunda fase a su periferia (concentra en su Área Metropolitana el 50% de la población del país), logrando la recuperación de las playas; la ampliación de parques existentes (Parque Capurro), creación de nuevos parques y la recuperación de cursos de agua para lo que previamente se realiza un trabajo de dotar de infraestructura y sanidad a las viviendas marginales que se asientan sobre cauces de ríos o arroyos, como el Parque Lineal del arroyo Migueletes.

Dentro de la preservación ambiental y ecológica se inscribe la preservación de áreas rurales, del borde de la ciudad. En este sentido han trabajado las ciudades de Rosario y Montevideo que propone la limitación del crecimiento de ciertas áreas urbanas. Establecer áreas periféricas fabriles y áreas de reserva urbana futura.

VIII. Inseguridad y violencia urbana

No es preciso insistir en la gravedad creciente de la inseguridad urbana y en sus efectos nefastos sobre el funcionamiento de la ciudad, el deterioro del espacio público, la pérdida de calidad de vida de los habitantes, la dificultad para atraer inversionistas y visitantes, etc. En este trabajo nos corresponde solamente indicar tanto algunos de los efectos de la inseguridad sobre el desarrollo y la gestión del urbanismo como también apuntar algunas políticas urbanas que pueden contribuir a crear más seguridad y a reducir la violencia en las ciudades.

Entre los efectos negativos de la inseguridad y del clima de violencia en la ciudad sobre la gestión del urbanismo citamos especialmente: Su contribución a la crisis del espacio público, con el círculo vicioso que se crea al reducirse el uso del mismo, lo cual aumenta su imagen inhóspita y lo hace más inseguro, que a su vez conlleva un mayor abandono, etc.

Los centros urbanos se deterioran y/o se especializan (en el espacio y en el tiempo, es decir hay zonas y horas más o menos seguras y otras más inseguras). Esta especialización tiende a darse en todo tipo de tejidos urbanos, las calles comerciales y los mercados abiertos se dejan a los sectores populares y proliferan los shoppings con derecho de admisión reservado, incluso los equipamientos culturales se fortifican en vez de irradiar sobre sus entornos.

Se tiende a la "ghetizacion" de los espacios urbanos: reclusión de los sectores populares en barrios deteriorados o asentamientos informales, barrios cerrados en áreas centrales o en periferias tipo suburbia para sectores medios y altos (que pueden tender en un futuro próximo a segregarse de la ciudad para no contribuir a la redistribución social como ocurre ya en EE.UU.).

En consecuencia la ciudad tiende también a la tribalización, se crean policías privadas, grupos de autodefensa en los barrios, se fragmentan los servicios públicos por usos y clases sociales, aparecen chivos expiatorios y comportamientos racistas o xenófobos, se criminalizan colectivos sociales enteros (los jóvenes, los habitantes de determinados barrios, etc.).

En estas condiciones difícilmente pueden gestarse y desarrollarse proyectos colectivos de ciudad, consolidar una cultura cívica y participativa, implementar programas apoyados en la cooperación social, crear movimientos de apoyo a las iniciativas y reivindicaciones de los poderes locales frente a los grandes grupos económicos, las corporaciones o colectivos que defienden privilegios o las autoridades estatales. El centrifuguismo tiende a imponerse.

Sin embargo no es válido quedarse en este diagnóstico negativo. Si bien es cierto que en las ciudades latinoamericanas han aparecido tendencias importantes como las descritas y se han, incluso en ciertos casos, copiado las políticas represivas exclusivamente importadas de algunas ciudades de EE.UU. (tipo "tolerancia cero"), también es cierto que se han manifestado sensibilidades e iniciativas de otros signos, como algunas que a continuación se citan:

La revalorización del espacio público, como ya expusimos anteriormente, está a la orden del día en muchas ciudades latinoamericanas, incluso en aquellas donde la inseguridad ciudadana, objetiva o subjetiva, es mas fuerte como en Rio de Janeiro, México o Bogotá. En algunos casos las autoridades locales tienen que arbitrar entre colectivos sociales con intereses y valores opuestos, como ocurrió recientemente en Buenos Aires sobre las plazas enrejadas y la presencia de los jóvenes en ellas, o en México en los nuevos paseos ajardinados con bares y restaurantes al aire libre. Iniciativas como la calle de las 24 horas, que inició Curitiba, ha sido seguida con interés y aplicada en algunas otras ciudades.

Se han legitimado, por lo menos a nivel de expertos y planificadores, la necesidad de implementar normativas y mecanismos de gestión urbana que garanticen la mixtura social y funcional de los proyectos de rehabilitación de barrios o de nuevos desarrollos urbanos. Seríamos demasiado optimistas si consideráramos que con esto ya es suficiente y que los efectos son visibles, sin embargo ahora por lo menos se plantea la necesidad de mezclar usos y poblaciones, aunque no es posible aún considerar que es la cultura urbanística dominante, como ocurre en algunos países europeos, y menos aún que se esté llevando a la práctica a una escala significativa.

Los equipamientos sociales, educativos y sobre todo culturales, incluso espacios funcionales (como estaciones ferroviarias o de buses) que tienden a convertirse en espacios públicos polivalentes, y especialmente sus entornos, representan una oportunidad de generar lugares de intercambio y de mezcla de cierta calidad y seguridad. Se han denominado espacios de transición aquellos que se producen entre los equipamientos y las vías y edificios circundantes. En Europa y América del Norte hay ya experiencias interesantes de generar y desarrollar estos espacios precisamente para crear una cultura de seguridad en entornos percibidos como peligrosos. Más novedoso y seguramente más difícil de aceptar ahora en las ciudades latinoamericanas, más preocupadas por la inseguridad, es aplicar la idea de los espacios de transición a los conjuntos residenciales, mediante una morfología que permita pasar fácilmente de la vialidad al espacio público y de éste al comunitario o privado individual (modelo manzana abierta por ejemplo). Si que nos parece en cambio muy generalizable experimentar estos espacios de transición, equipados ad hoc, con ciertas formas de vigilancia (no necesariamente policial) y con formulas semiabiertas en los entornos de equipamientos culturales, edificios administrativos públicos y universidades.

Un complemento de lo anterior es la implicación de colectivos sociales y especialmente grupos de riesgo (por ejemplo colectivos de jóvenes de sectores populares) en la gestión o animación de programas sociales o culturales de su zona o en tareas de formación, vigilancia, mantenimiento, etc. de equipamientos y servicios (como los equipamientos culturales citados o los transportes públicos).

Como criterio general nos parece que no hay que renunciar nunca a definir proyectos de ciudad consensuados, a multiplicar los mecanismos para comunicar con la población, a estimular la participación de los colectivos más difíciles (por conflictividad o marginalidad), a crear ocasiones y lugares de encuentros entre sectores que se desconocen… Muchas veces la sensación de inseguridad y las reacciones violentas son producto de la ignorancia que genera miedo a lo desconocido.

IX. El urbanismo y la arquitectura como política urbana

¿Existe el urbanismo en las ciudades latinoamericanas actuales? No estamos seguros de ello. En las universidades tiene un status indefinido y es muchas veces un aspecto secundario de los estudios de arquitectura y a veces de ingeniería. Pero el urbanismo no corresponde a la escala del producto arquitectónico, al diseño de lo construido, sino al diseño de las relaciones entre elementos construidos y no construidos, en este sentido casi podría decir que el urbanismo ordena los vacíos.

En otros casos se confunde con la sociología o la economía urbanas, olvidando que el urbanismo es una disciplina propositiva y que debe culminar en la formalización física y si bien utiliza el análisis social y económico, y más aún el instrumental jurídico y el conocimiento geográfico, se trata de medios que colaboran en la elaboración de planes-programas-proyectos pero estos no se deducen ni de los estudios de demanda futura ni de las tendencias del mercado presente.

En las Administraciones locales el urbanismo es demasiadas veces mas aparente que real. Por una parte las secretarías de planeamiento, casi siempre en manos de arquitectos con algún jurista y algún sociólogo, hacen estudios y proponen normas. Por otra parte las secretarías de obras públicas actúan al modo de la cultura de los ingenieros que casi siempre las dirigen, es decir de manera sectorial, tratando aisladamente cada materia, cada problema y cada urgencia.
En el primer caso se corre el riesgo de la inoperancia, por ejemplo, si se entiende el planeamiento en un sentido únicamente normativo y en el segundo el de agravar los problemas que se pretenden resolver, por ejemplo, en cuestiones de trafico y transportes.

Por lo tanto el primer desafío al que creemos es urgente responder es el de la formación de los urbanistas y al de la organización del urbanismo de los gobiernos locales. En un caso como en otro se trata de formar gestores y responsables político-técnicos que integren en su formación y en su práctica planeamiento, gestión, ejecución, evaluación de impactos y cooperación con actores públicos y privados.

Un segundo desafío que consideramos común al urbanismo y a la arquitectura en sentido amplio (todas las escalas de diseño, desde las grandes infraestructuras hasta el mobiliario urbano más nimio) es garantizar la calidad formal y funcional de los proyectos, de los diseños, de los materiales. En general las Administraciones locales no disponen de equipos técnicos propios para la elaboración de proyectos, a veces tampoco para evaluar los encargos que se hacen al exterior (excepto desde un punto de vista administrativo-burocrático). Se trata de asegurarse de que el proyecto o programa responda a la demanda en cuanto a sus objetivos, tenga calidad estética, es sostenible y su mantenimiento puede hacerse en las mejores condiciones posibles, se utilizan los materiales y tecnologías idóneas, permite la polivalencia y tiene posibilidades de evolución, se inserta eficazmente en sus entornos, los impactos ambientales y sociales previsibles son conocidos y queridos, etc.

Lo que está en juego es la imagen de la ciudad, la expresión de su identidad, la calidad de vida de sus ciudadanos… y el mejor uso posible de los recursos públicos.

X. Un proyecto de ciudad, la ciudad como proyecto

Las ciudades, por medio de sus instituciones democráticas, de las diversas expresiones sociales y culturales y de los medios de comunicación social debe dotarse de un "Proyecto de ciudad" que represente un salto adelante para sus habitantes y actividades, que movilice iniciativas e ilusiones y permita poner en marcha programas y proyectos innovadores. Un "Proyecto de ciudad" que permitirá establecer lineamientos y marcos de acción para la gestión y el control del urbanismo.

Es necesario contar con un marco de acción de normas y proyectos eficaces y viables a corto o medio plazo.
Se trata de dar respuesta a la vez a los viejos déficits heredados y a los nuevos desafíos sociales, ambientales y económicos (reducción de desigualdades en el territorio, austeridad en el uso de recursos escasos, productividad e innovación en los nuevos contextos económicos). Las respuestas a los diferentes desafíos deben incorporar normas directamente aplicables e incluir proyectos susceptibles de ser ejecutados y verificados en un tiempo relativamente corto, ya que si no pueden fácilmente convertirse en papel mojado.

La ciudad debe tener su identidad, en el sentido de que debe ser capaz de hacer ver a los demás sus peculiaridades y sus proyectos, en qué quiere centrar sus esfuerzos, cuales son sus potencialidades, como va a resolver sus problemas. De modo que la aproximación a cada ciudad y su problemática es única y singular, se pueden estudiar y debatir sobre otros ejemplos pero la incidencia de lo local será determinante. Estudiar cada hecho local, ver las carencias reales como también las potencialidades o factores positivos existentes y construir a partir de ellos. La experiencia "aprendible" y "enseñable" es aquella de la búsqueda de soluciones particulares, la universalidad de la solución o pautas para la ciudad no aporta visiones reales para cada caso sino que se suele comportar como la aplicación de patrones extraños a la ciudad analizada que lleva a aplicar situaciones muy genéricas (globalizadas) resultando una visión de la realidad plana sin matices ni diferenciaciones. Muchas veces responder a las necesidades específicas del lugar es posible desde operaciones mínimas –acupuntura urbana- en contraposición a las grandes inversiones y operaciones exigidas por el marketing urbano y por las grandes corporaciones que se instalan en áreas "nobles" de la ciudad. El cambio de imagen de la ciudad no se puede quedar en una postal de la "modernización globalizada" se deben pensar cambios para "toda" la población, que siendo menos onerosos y espectaculares otorguen un mayor beneficio a los ciudadanos.

La ciudad ha de tener proyectos, que se encadenen en programas públicos innovadores, ilusionadores colectivamente y que se refieran a sus auténticos problemas y oportunidades. Y la suma de esos proyectos es el Plan, una apuesta por el futuro organizada desde el presente.

Pero, ¿Qué tipo de plan?. Hemos asistido desde hace tiempo al desmontaje de la planificación convencional, la de la zonificación y los planes maestros de manejo del suelo. Y es obvio que la falta de operatividad, la actitud pasiva de la Administración que se limitaba a señalar unas reglas del juego y esperar la iniciativa de los particulares, no era el mejor método para cambiar el estado de cosas. El paradigma del planeamiento de la zonificación cuya finalidad era señalar una forma organizativa de la ciudad a largo plazo, no ha sido capaz de adaptar sus determinaciones a los profundos cambios sociológicos y tecnológicos habidos en nuestras ciudades.

Esa desconfianza en el planeamiento, la certeza de su inoperatividad como instrumento de transformación, ha dado paso a una nueva manera de entender la ciudad como gestión; gestión de los problemas cotidianos y gestión de proyectos de trasformación. Pero detengámonos con un poco de seriedad en el modelo de ciudad, en el proyecto de ciudad, y en qué significa.

El paradigma de planeamiento ha sido sustituido por el paradigma de la gestión. En el peor de los casos como antítesis uno del otro; gestionar no sólo desde la ausencia de plan, sino desde la liberación de facto del uso del suelo. Y en el mejor de los casos gestionar desde programas consensuados a través de la planificación estratégica.

La mayoría de las ciudades latinoamericanas han apostado por la metodología de planificación estratégica, y hasta existe una asociación de ciudades con esta metodología de intervención. Planificación estratégica que debe mostrar su eficacia como método de detección de carencias y estrangulamientos, y en la detección e impulso de programas y acciones (latentes o en marcha) relacionados con las oportunidades de la ciudad, que debe introducir con operatividad programas sociales y económicos en el planeamiento de la ciudad; y, sobre todo, aprovechar su potente capacidad de marketing para ilusionar a los ciudadanos y a los medios de comunicación en torno a esos programas y proyectos, en forma que se acabe arrastrando en ello a organismos de otras esferas de la Administración (Herce, 2000).

Si se compara los planes estratégicos de las ciudades latinoamericanas, se observarán las mismas matrices de puntos fuertes y débiles, los mismos objetivos genéricos, y sobre todo la misma ausencia de proyectos urbanos formulados en términos de programación, costes y dificultades. Y esta apariencia de planes justifica una gestión deslavazada, discontinua y puramente coyunturalista.

La reforma y transformación de nuestras ciudades necesitan planes. Planes que pueden adoptar la metodología de análisis y consenso de la planificación estratégica, pero planes con contenido propositivo, que han de aunar cuanto menos cuatro características:
- Normativos porque han de expresarse en planos las formas de ocupación del territorio que se desean, los espacios que se han de proteger, los lugares donde centralizar esfuerzos y acciones. La pérdida de la dimensión formal implica la ignorancia respecto al aprovechamiento de las condiciones geográficas, culturales y ambientales del territorio de una ciudad; y en esas condiciones, ¿dónde queda la afirmación de la propia existencia?. En América Latina, donde más de un tercio de la ocupación del espacio se hace al margen de los procesos establecidos legalmente, solo faltaría que se abandonara todo marco de referencia.
- Operativos porque han de servir ya, a corto plazo; han de poder transformarse en proyectos (o formarse a partir de proyectos) con incidencia real sobre la población y el territorio. Proyectos de articulación espacial, proyectos de recuperación del espacio público, proyectos de espacios de afirmación cultural, proyectos de reactivación económica o reinserción social, proyectos ambientales y proyectos de marketing de la propia ciudad. Proyectos posibles porque se han analizado sus condiciones de partida y su coste, se han aunado los esfuerzos sociales de impulso y se han sentado en el propio planeamiento los compromisos y fórmulas de gestión para su realización.
- Estratégicos porque esos proyectos han de servir a los objetivos de la ciudad y se han de apoyar en oportunidades existentes o provocadas. Lo estratégico definido como el territorio de coincidencia de la necesidad y la oportunidad.
- Prácticos, sencillos, con las determinaciones precisas y los proyectos claros, sin necesitar de dilatados periodos de redacción y tramitación. Que fijen los espacios y objetivos de actuación y admitan todo tipo de adaptaciones en su propia realización según los avatares del proyecto; cuya eficacia normalmente está más relacionada con el momento que con eternas comprobaciones de ajuste a las disposiciones normativas y a los óptimos formales.

No es difícil entender así el proyecto de ciudad que es un plan, pero requiere de la existencia de una serie de actitudes sociales y políticas. Requiere priorizar entre diferentes proyectos y campos de actuación; ser capaz, incluso, de rechazar ciertas oportunidades de inversión tratando de negociar su conversión hacia otras. Y priorizar quiere decir liderar, asumir desde la jefatura de la ciudad el compromiso de la transformación y atraer a la sociedad hacia ello. Y liderar para hacer, es decir poner las condiciones de viabilización de esos proyectos. Proyectos que al hacerse realidad permiten una constatación por parte de los ciudadanos de la ciudad que se busca, la elaboración de proyectos concatenados de diferentes tiempos y envergaduras permite comprobar y rectificar (cuando se necesario) las propuestas y modelos de la ciudad.

II PARTE. El gobierno del territorio y la urbanización


Las tres escalas del gobierno del territorio: metropolitana, central y barrial

En primer lugar, las ciudades, especialmente las medianas y grandes, tienden hoy a un desarrollo regional-metropolitano de geometría variable y a la diversificación y multiplicación de centralidades. El espacio metropolitano resultante es doblemente complejo, pues a la complejidad territorial se añade la institucional. Desde el planteamiento de cada ciudad no se debe olvidar la dimensión metropolitana a las que influye y por la que es influida, tanto en aspectos funcionales, sociales y estructurales. A la vez que es imprescindible un espacio de acción compartido por las ciudades que formen un entorno metropolitano común, compartiendo desafíos y soluciones.

En segundo lugar, el área central tradicional de la ciudad tiende a sufrir un doble proceso negativo: por una parte congestión y especialización, por otra degradación e inseguridad. Planteando un doble desafío; interno: recualificación urbana, promoción de actividades compatibles con la estructura urbana y de uso horario continuado, reducción del uso del automóvil, etc. y externo: ampliación del centro tradicional, nuevas centralidades garantizando la articulación entre viejos y nuevos centros. Estos aspectos son muy visibles en todas las ciudades como por ejemplo Buenos Aires con un microcentro excesivamente especializado, congestionado de día, vacío de noche y muchas áreas centrales poco articuladas con el tejido urbano (por ejemplo Puerto Madero) o pendientes de desarrollo (Retiro) o bolsas de exclusión (barrios céntricos degradados con infra vivienda).

Es preciso un cambio de escala y una mayor articulación de los centros, de manera que estos se extiendan no sólo a áreas históricas (casco antiguo) sino la comprensión del centro en un sentido amplio, área consolidada, de tejido urbano homogéneo, densidad ocupacional y funcional.

Actuar en los centros respondiendo a varios desafíos a la vez: revalorización de los ejes estructurantes de la vida urbana-central; limitando el uso del automóvil e incluso los autobuses; recuperar para usos urbanos áreas obsoletas como las estaciones ferroviarias (reconversión no implica desaparición) y rediseñar la relación de las vías de acceso rápido a la ciudad con sus entornos, intervenciones acupunturales para mejorar la cualidad de los barrios tradicionales manteniendo mixturas de actividades y vivienda, etc.

Por último la dimensión barrial, reforzada actualmente por las tendencias descentralizadoras que exigen dotar a los barrios de centralidades y ejes urbanos potentes y que deben concebirse además como actuaciones estructurantes de la ciudad. La historia, la morfología, las identidades diferenciales de los barrios forman parte del patrimonio de la ciudad y conviene reutilizarlo para favorecer una buena reconversión, es decir, no es preciso destruir las tramas urbanas para incentivar nuevos usos y actividades, hay que preservar los valores culturales propios de cada barrio y sobre todo la diversidad de funciones y de poblaciones residentes.

En consecuencia las formas de abordar la Gestión y el Control de la urbanización se deben inscribir en estas tres dimensiones territoriales.

Pensar la ciudad no es empezar de nuevo. Las ciudades son deudoras con su historia, su trama, su arquitectura, sus elementos físicos y simbólicos, su cultura cívica. Incluso con sus planes y proyectos urbanos inconclusos o no realizados. Las ciudades deben establecer un compromiso con su geografía, su emplazamiento, sus recursos naturales. Y con las culturas de sus gentes y de sus barrios. La ciudad son sus paisajes físicos y humanos. Es el espacio que contiene el tiempo.

Y a la vez pensar los lineamientos básicos para la ciudad, determinar los marcos y políticas de acción, es una apuesta de futuro que se implementa en el presente. Es innovación más que invención, un proceso más que un final, acción más que especulación, compromiso para el sector público y regulación para el privado, servicio a las generaciones presentes y respeto a las futuras. Es hacer hoy lo que proponemos como espacio de vida para mañana. Pensar la ciudad tiene una doble fidelidad: con la ciudad heredada y con la ciudad futura.


Hay elementos que deben preservarse y "re-usarse"; la innovación es necesaria pero el dialogo y la complementariedad también.

Sobre propuestas para reforzar el gobierno democrático de los territorios urbanos.

Las ciudades americanas que han concentrado un enorme crecimiento de población y actividad, convertidas en referentes por encima de sus propios países, no acaban de asumir el protagonismo que les corresponde, por motivos estructurales y organizativos de difícil resolución: estructuración de división de poderes, liderazgos débiles por unas alcaldías no renovables o de transición a otros cargos; ausencia organizativa de gestión que impulse proyectos comunitarios. A partir de la transición a gobiernos democráticos en los años 80 y coincidiendo con programas de ajustes económicos acordes a las nuevas exigencias del mundo globalizado (modernización y apertura económica), comienza en Latinoamérica una preocupación por la gobernabilidad. Proceso que ha llevado y lleva a importantes cambios en la distribución de funciones de los diferentes niveles de gobierno (central, regional, municipal). "Para ejercer la expansión de las funciones efectivamente, las municipalidades requieren una modernización y reforma política administrativa así como el desarrollo de una mayor capacidad de regular los servicios urbanos" (Stren, 1995b:242-243).

A continuación presentamos 10 propuesta que se refieren a otros tantos aspectos de la organización político y administrativa de las Administraciones territoriales que nos parece que requieren una reforma para llevar a cabo políticas urbanas que respondan a los desafíos planteados anteriormente.

I. Centralismo y descentralización


Históricamente los gobiernos de las ciudades latinoamericanas se han encontrado bajo una doble tutela; por un lado el gobierno nacional y por otro los gobiernos regionales o provinciales, ya se tratara de un país de organización federal o unitaria. Esta doble dependencia centralizada sometía a la ciudad a un control centralizado sobre competencias y recursos.

A partir del restablecimiento de gobiernos y procesos democráticos, en la década de los ’80, comienza una tendencia a la descentralización que se refleja en la transferencia a los gobiernos locales de competencias y recursos. Esta transferencia muchas veces puede generar una desigualdad de recursos y medios entre diferentes ciudades.

"Los gobiernos se declaran a favor de distribuir la responsabilidad en funciones importantes, pero hasta el momento centralizadas (como salud, educación básica y planificación del uso del suelo), otorgando mayores atribuciones, recursos y poder de decisión a las municipalidades locales. Al mismo tiempo han surgido graves problemas respecto al financiamiento local, dado que el traspaso de responsabilidades desde el nivel central al local ha sido mucho más rápido que la organización del apoyo financiero necesario para llevar a cabo esas responsabilidades […]; como resultado ha habido una potenciación de las estructuras políticas en las municipalidades, que hoy cuentan con más atribuciones que en el pasado" (Stren, 1997:24).

Sin embargo, los procesos de descentralización de competencias no se realizan acompañados de una descentralización efectiva de recursos e instrumentos que permitan la gestión del desarrollo urbano ni tampoco para intervenir en la ciudad construida. Asimismo, el mantenimiento de la organización sectorial de las Administraciones centrales, agrava los problemas de la ciudad al ser enfocados de manera parcial por los ministerios o secretarías. Los procesos inacabados, que tienden a la descentralización, que generan una mayor delegación de responsabilidades al gobierno de la ciudad, se ven dificultados por la escasez de recursos y las competencias sectoriales.

En Chile, por ejemplo, donde el municipio ha jugado un papel secundario en comparación con el gobierno central y el parlamento; la resolución de los problemas urbanos ha sido siempre abordada desde una política sectorial, desde los diferentes ministerios del gobierno central:
"Los problemas del transporte, la seguridad, la educación y la gestión local, que afectan a personas o familias específicas en determinados lugares, considerándolos como problemas de la ciudad, son temas nuevos, […]. Históricamente se han abordado de manera sectorial, los problemas de las ciudades se han resuelto –los que se resuelven– desde los ministerios, desde el Congreso y no desde los municipios. No existe el concepto de gobierno de la ciudad. Por un lado, los municipios son entes administrativos, no de gobierno; dependen del gobierno central. Por otro lado, en el contexto de áreas metropolitanas, más bien áreas pluricomunales –Santiago, Concepción, Valparaíso y La Serena– no existen otra modalidad de coordinación que el gobierno central." (Rodríguez, Saavedra y Gugranyes, 2000).

Las autoridades locales disponen en general de débiles instrumentos coactivos para gestionar el urbanismo y sancionar las infracciones al ordenamiento (por Ej. expropiación, demolición, etc.) que son medios que sirven para ser aplicados aunque sea con carácter ejemplar y sobre todo para negociar con los agentes privados Tampoco es posible recurrir fácilmente al crédito internacional, o en bastantes casos no se puede de ninguna forma, dependen de transferencias finalistas o de autorizaciones excepcionales del gobierno central.

II. Sobre la organización política. Separación entre Poder Ejecutivo y Legislativo

El poder legislativo es elegido paralelamente a la alcaldía, de forma que no se garantiza que haya nunca la mayoría del partido del gobierno. Se considera a la Cámara como un elemento de control, un contrapeso (paralizante?) del gobierno municipal, generalmente el gobierno de la ciudad no cuenta con la mayoría en la cámara generándose una pugna de poderes que dificulta las tareas de gestión y gobierno municipal. Y una organización municipal en secretarías de las que urbanismo no suele ser la que dispone de mayor jerarquía o recursos, sino que por el contrario suele estar postergada por la mucho más potente de obras públicas, no facilita una política integrada de desarrollo y gestión urbana.

Así el Ejecutivo defenderá los proyectos aislados o sectoriales para los que cuenta con autonomía y el Legislativo impulsará Planes Reguladores, o sea la generación de normativas. Es por ello que la aceptación –bastante generalizada- de los Planes Estratégicos responde a un resumen de ambas funciones: la especificación de proyectos y el establecimiento de una normativa genérica.

"La mayoría de las ciudades latinoamericanas han apostado por la metodología de planificación estratégica, y hasta existe una asociación de ciudades con esta metodología de intervención. Planificación estratégica que debe mostrar su eficacia como método de detección de carencias y estrangulamientos, y en la detección e impulso de programas y acciones (latentes o en marcha) relacionados con las oportunidades de la ciudad, que debe introducir con operatividad programas sociales y económicos en el planeamiento de la ciudad; y, sobre todo, aprovechar su potente capacidad de marketing para ilusionar a los ciudadanos y a los medios de comunicación en torno a esos programas y proyectos, en forma que se acabe arrastrando en ello a organismos de otras esferas de la Administración." (Herce, 2000).

III. Discontinuidad de políticas y gobiernos

Diferentes motivos inciden en la dificultad de llevar a cabo políticas de larga duración:
- La no-reelección de los representantes de los Ejecutivos. Los modelos electorales que buscaban evitar el aposentamiento de una persona en el poder, dificultan el establecimiento de políticas a largo plazo, acentuado por los cortos períodos de gobierno, mayoritariamente entre 3 y 4 años. Problema que persiste en Colombia y hasta pasado reciente en Brasil, Argentina, México…
- Debilidad de los partidos políticos. A diferencia de los casos europeos, donde las políticas programáticas por partido tienen gran peso en las decisiones de los gobiernos. En América Latina, es al contrario, la poca fortaleza programática de los partidos, no garantiza que la reelección de un mismo grupo signifique la continuidad en las políticas de gobierno.
- Inestabilidad Institucional: la falta de práctica en el juego democrático, estructuras de poder en muchos casos corrompidas que conlleva a la falta de confianza en los políticos y el pasado reciente de dictaduras, demuestran la fragilidad de las estructuras democráticas en Latinoamérica.

IV. Sobre las Estructuras Metropolitanas


Las ciudades latinoamericanas, las grandes todas y muchas medianas son hoy ciudades plurimunicipales, y esto se refiere tanto al continuum urbano, al ámbito del mercado de trabajo y de movilidad cotidiana, al uso y a la gestión de los servicios urbanos básicos (transportes, agua, residuos, atención hospitalaria, educación, etc), a la localización de grandes proyectos urbanos (ciudades empresariales, barrios cerrados, etc.) o de asentamientos humanos informales. Sin embargo las estructuras de gobierno metropolitano son prácticamente inexistentes, si por tales entendemos entes políticos representativos con capacidad de planeamiento, de inversión en grandes proyectos y de redistribución de recursos y de gestión coordinada de los servicios públicos que por su naturaleza requieren ámbitos supramunicipales.

Si que existen entes sectoriales de gestión o coordinación de las Áreas Metropolitanas, de servicios comunes en materias de transporte (cuando no depende de la autoridad del Estado o esta totalmente privatizado), de agua o de eliminación de residuos, a veces de policía, pero estos entes adolecen de "sectorialismo", es decir se gestionan al margen de los planes y proyectos de desarrollo urbano , en algunos caso dependen de la Administración superior (estatal o provincial), y si no son relativamente opacos pues su vinculación con los gobiernos locales es débil, bien porque son "entes autónomos", bien porque son servicios concesionados. El hecho es que la ordenación del territorio, el planeamiento y la gestión del desarrollo urbano, tanto en lo que se refiere a grandes infraestructuras, como a proyectos inmobiliarios y de espacio publico, no responden a una gestión democrática local o de proximidad, que permitiría una actuación pública integrada y participativa.
En las áreas metropolitanas más extensas y pobladas, la inexistencia de gobiernos metropolitanos multiplica las dificultades de las ciudades centrales y también de las periferias. Por un lado la ciudad principal del área se ve obligada a prestar servicios por los que no ha cobrado impuestos – sanidad, escuelas, infraestructuras viales y de transporte- Por otro lado las ciudades periféricas reciben, por su menor costo relativo, las poblaciones más desfavorecidas o las promociones en forma de comunidades cerradas. Se acentúan los problemas de extensión territorial y costes consiguientes, desigualdad social y de oportunidades, contaminación y deterioro medioambiental.

Se pueden distinguir esquemáticamente tres tipos de situaciones:
a) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas pero dependientes del gobierno central. El caso más explícito es el de Santiago, con un intendente regional nombrado por el gobierno de la nación. La política metropolitana la ejercen en realidad los ministerios directamente, por ser la capital, o por medio de los seremis (secretarios regionales ministeriales) y en el caso de Santiago esta política incluye gran parte de las materias consideradas usualmente locales debido a la fragmentación de la ciudad en más de 30 comunas.
b) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas teóricamente polivalentes y de base local pero en realidad relativamente débiles o monopolizadas por el gobierno de la ciudad central. En el primer caso se pude citar Caracas y en el segundo Lima.
c) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas sectoriales, para la coordinación o prestación de algunos servicios específicos de ámbito metropolitano o simplemente para promover estudios y propuestas planificadoras sin carácter vinculante. En el primer caso se encuentra por Ej. Buenos Aires y muchas otras ciudades y en el segundo México y São Paulo entre otras.

No existe la solución ideal para el gobierno metropolitano o "ciudad real", aunque recientemente hay experiencias europeas interesantes como el nuevo estatuto del "gran Londres", el asociacionismo metropolitano en algunas ciudades italianas como Bolonia o en Barcelona (España), la nueva legislación sobre aglomeraciones metropolitanas en Francia (que facilita tanto el planeamiento como la redistribución de recursos dentro del ámbito metropolitano) o la creación de una ciudad "metropolitana" en algunas recientes experiencias extra-europeas como Melbourne o Toronto.

Nos parece que existen dos caminos posibles a seguir para crear estructuras metropolitanas eficientes funcionalmente y aceptables políticamente que son:

a) La creación de una institución política de base local plurimunicipal que asuma competencias metropolitanas que ahora posee el gobierno de ámbito superior (regional o nacional). En algunos casos el ámbito metropolitano puede adaptarse al ámbito intermedio existente (provincia, departamento o como se denomine) y se evita crear un nuevo ente. Este ente podría asumir también competencias de planeamiento que poseen los entes municipales pero no pueden ejercer eficazmente. Este ente podría ser de elección directa o compuesto por representantes de los municipios. En cualquier caso debería tener la legitimidad democrática suficiente para planificar y gestionar el desarrollo urbano y para redistribuir ingresos públicos en el ámbito metropolitano.

b) La creación de un organismo político de base consorciada encargado de elaborar un plan estratégico metropolitano (que orientara los planes territoriales o reguladores y los programas infraestructurales), de coordinar las inversiones de los entes públicos consorciados y de gestionar (mediante empresas publicas o por concesión a empresas privadas) los servicios urbanos que requieren ámbito metropolitano. En este caso la justicia redistributiva metropolitana se realizará mediante las inversiones vinculadas a programas o proyectos de "acción positiva" o de carácter reequilibrador.

"La resolución de conflictos en la ciudad requiere de diferentes niveles de negociación y decisión: local, regional, nacional, e incluso internacional. El marco metropolitano es un buen ejemplo de esto. A pesar de que en su mayoría las ciudades Latinoamericanas comprenden extensas áreas metropolitanas, con la sola excepción de Quito, no existen gobiernos metropolitanos efectivos en la región. En las demás ciudades se encuentra por lo general mucha fragmentación institucional y geográfica en el ámbito gubernamental. El reinventar el gobierno de la ciudad requiere una clarificación de responsabilidades y funciones en los distintos niveles de instancias de gobierno que operan en la ciudad. Esto podría manifestarse en la creación de un área metropolitana como autoridad gubernamental basada en las funciones que debiera cumplir sin perjudicar la autonomía y autoridad de los municipios y la identidad de las comunidades locales".(Rodríguez y Winchester, 1997:54)

V. Sobre la Descentralización municipal


Una problemática común a las grandes ciudades, europeas y latinoamericanas, que está directamente vinculada a su talla y a su gestión centralizada. Este tipo de gestión no solamente adolece de los vicios que le son propios como la sectorialización de los programas y de la gestión, el inevitable burocratismo si se quiere asegurar una gestión "objetiva", la atención discriminada a las áreas con problemas según su capacidad de presión o por la exigencia de redes clientelares… sino que impide dar respuesta adecuada a fenómenos positivos como los movimientos y asociaciones de base barrial (que no encuentran interlocutores validos ni para negociar demandas ni para establecer mecanismos de cooperación) y tampoco hace posible el tipo de programas integrados que las sociedades urbanas modernas requieren. Ni tan solo puede esperarse que el centralismo en un marco democrático como el que prevalece actualmente en la mayoría de ciudades latinoamericanas permita desarrollar programas de reequilibrio o redistributivos, puesto que la suma de las inercias administrativas y de las presiones del mercado capitalista tienden más bien a dualizar la ciudad que a integrarla.

En el marco de la democratización de los años 80 y sobre todo en los 90 se ha planteado en casi todas las grandes ciudades latinoamericanas alguna forma de descentralización, aunque por ahora son pocas las que han llevado el proceso hasta el término previsto en los programas políticos y en la doctrina. La descentralización municipal en las ciudades latinoamericanas encuentra las resistencias propias de todo proceso que implica una reorganización política y administrativa que además supone redistribución de poder y apertura hacia una mayor participación ciudadana: resistencia de los cargos electos y de los funcionarios ejecutivos, inercias burocráticas, temor a una excesiva dispersión de las políticas públicas y al centrifuguismo localista… Los gobiernos democráticos de las ciudades, de elección reciente, ante la doble tarea, compleja y urgente, de promover acciones que respondan a demandas sociales, a necesidades funcionales y a objetivos económicos por una parte y por otra la de promover una reforma racionalizadora, en lo organizativo y financiero, de su administración "central", se han resistido a avanzar mucho en la descentralización.

Otros factores estrictamente políticos inciden en frenar el proceso: la necesidad de que lo apruebe el Consejo o Cámara legislativa (cuyos miembros pueden tener sus bases electorales no coincidentes con los ámbitos de descentralización) y las estructuras partidarias y las relaciones más o menos clientelares de sus capos o punteros de barrio. Por otra parte, la opinión publica, en general, no está activamente interesada en un proceso que en los debates previos y en sus inicios aparece como circunscrito al ámbito de los políticos y funcionarios y a discusiones técnico-jurídicas. Las organizaciones sociales, que lógicamente son las más interesadas, en bastantes casos se muestran escépticas en la medida que temen una descentralización "pantalla", es decir sin interlocutores con capacidad de decisión con los cuales negociar y sin estructuras administrativas eficientes que realmente representen una gestión de proximidad. La realidad de algunos procesos iniciados en los 80 ha justificado estos temores y ciudades como Buenos Aires, Bogotá o México en los últimos años se han replanteado el proceso descentralizador. Es excepcional, sin embargo, la marcha atrás como la que curiosamente se ha dado en Santiago de Chile, en la que la fragmentación en Comunas, junto con la casi desaparición de las juntas vecinales creadas en los años 60 ha significado el debilitamiento del gobierno de la ciudad y no una real descentralización que supone no sólo una gestión de proximidad sino también la posibilidad desde cada barrio o zona de la ciudad de influir en la política global de la misma.

El balance descentralizador es de todas formas positivo. En algunas ciudades como Montevideo, Rosario, Córdoba, Porto Alegre, Lima, etc. es un hecho consumado y con efectos positivos indudables. En otras se han aprobado textos legales que suponen la puesta en marcha de un proceso descentralizador de gran ambición política como son los nuevos Estatutos de las ciudades de México y Buenos Aires. En Bogotá las Alcaldías locales, que se crearon a inicios de la década de los 90, requieren un nuevo impulso pero tienen el merito de existir. En las grandes ciudades brasileñas se crearon por lo menos estructuras del gobierno municipal "central" (es decir "desconcentradas") para impulsar programas y proyectos territorializados y es previsible que después de las elecciones de finales del 2000 algunas de estas ciudades, como São Paulo, inicien un verdadero proceso descentralizador.

¿Porqué es importante la descentralización para la gestión de la urbanización? En primer lugar porque define ámbitos territoriales sobre los cuales se deberán aplicar proyectos urbanos, normas reguladoras del desarrollo, programas integrados, etc. Es importante que la delimitación de estos ámbitos (Distritos, Delegaciones, Comunas, Alcaldías locales, etc.) tenga en cuenta este objetivo, lo cual implica una correspondencia entre el continente y los contenidos urbanísticos:
a) identidad de algún tipo (histórica, morfológica, socio-cultural, coincidencia con circunscripciones electorales, etc.)
b) talla suficiente para proyectos estructurantes y posibles centralidades.
c) número no excesivo para reducir la complejidad del manejo articulado entre lo centralizado y lo descentralizado y para garantizar los medios de los entes descentralizados (profesionales adscritos a los mismos, equipamiento informático, etc.).

En segundo lugar la descentralización tiene como objetivo promover políticas urbanas destinadas a corregir desequilibrios y reducir desigualdades en el territorio por lo cual se atribuye representatividad política, capacidad de gestión y ejecución de servicios y proyectos e instrumentos para favorecer la participación ciudadana a los entes descentralizados.

Sin embargo, muchas veces no se tiene en cuenta que tan importante como la legitimidad y la capacidad para desarrollar políticas "locales" es la posibilidad de incidir en las políticas globales de ciudad, sean reguladoras (normativas), programáticas (y por lo tanto inversoras) o sancionadoras. La dialéctica descentralización-centralización es el aspecto más importante del proceso descentralizador. Nos parece especialmente importante implementar fórmulas políticas (electorales, de composición de los órganos legislativos y ejecutivos de la ciudad, divisiones territoriales múltiples) que faciliten esta dialéctica (unificación de las circunscripciones electorales y funcionales con las descentralizadas, compatibilidad de cargos ejecutivos o legislativos de ciudad y "locales", estructuras de coordinación territorial de alto nivel entre los responsables de ciudad y de entes descentralizados, etc.). La transparencia ante la opinión pública y la coordinación efectiva son indispensables para la eficacia de la descentralización respecto al desarrollo urbano.

VI. Persistencia de formas de clientelismo y corruptela, y su otra cara, el burocratismo


La gestión y el control de la urbanización por parte de los poderes públicos requiere para ser eficaz que pueda generar un ambiente de confianza entre los agentes económicos y sociales y la opinión pública. Para eso precisa que se visualice esta función como objetiva, flexible y ágil. Sobre todo como no arbitraria, previsible en sus tiempos y modos. Si no es así aparece, entonces, la cultura urbana del cambalache, del todo vale, los agentes económicos y sociales hacen de lobby e incumplen sistemáticamente la normativa y se instala en la ciudadanía como algo legitimo el incivismo. Desgraciadamente persisten aun en las administraciones públicas redes clientelares que otorgan privilegios y que pueden corresponder tanto a los grandes grupos económicos objeto de prebendas, concursos amañados, rentas monopolistas, etc., a cambio de millonarias comisiones. Pero también hay clientelas y corruptelas en otros sectores de la sociedad urbana, como por ejemplo colectivos organizados de ambulantes, caciques o punteros locales, que si no pagan el trato de favor que reciben con dinero lo pagan con votos. Como medida que pretende corregir estas perversiones se han multiplicado normas y controles lo cual puede llevar a veces a que sea peor el remedio que la enfermedad, pues se multiplican los peajes económicos y los tiempos burocráticos. No se puede desarrollar la cooperación público privada, poner en practica un urbanismo que aproveche las oportunidades con fidelidad a los objetivos programáticos y establecer marcos operativos de participación ciudadana si persisten estas perversiones de la función pública.

VII. Debilidad de los instrumentos técnico-políticos de planeamiento, gestión y disciplina urbanísticas


En el capítulo siguiente se abordan con detalle estos instrumentos, enfatizando de todas formas los que demuestran su eficacia en las actuales circunstancias.
No está de más recordar que en la práctica aún hay muchas ciudades que entienden el planeamiento como una actividad normativa, reguladora de futuros inciertos, pero no han incorporado de facto una cultura estratégica y operacional, no se han desarrollado planes-programa, son escasos los ejemplos de relaciones contractuales entre Administraciones públicas para impulsar grandes proyectos urbanos, hay en muchos países grandes dificultades políticas y jurídicas para utilizar instrumentos de planeamiento y de gestión que son habituales en los países europeos como los consorcios o el urbanismo concertado, el planeamiento de usos por actividades económicas, la expropiación forzosa, la constitución de sociedades mixtas entre actores públicos y privados, etc. El descrédito que en bastantes casos afecta a la función pública es un handicap considerable para ejercer con eficacia las funciones de gestión y disciplina urbanísticas. Por otra parte los gobiernos locales no disponen muchas veces ni de las competencias necesarias para ejercer estas funciones (por ejemplo facultades sancionadoras) ni del personal técnico necesario para oponerse con éxito a las exigencias de los promotores privados. Probablemente nos encontramos ante uno de los principales desafíos que deben enfrentar actualmente las ciudades latinoamericanas.

VIII. Auge del planeamiento estratégico y de la gestión por proyectos


El éxito del planeamiento estratégico en América Latina se explica porque parece capaz de dar respuesta positiva a la mayoría de debilidades citadas en el punto anterior. Es contractual o concertado, define estrategias o programas complejos y proyectos viables, promueve la participación ciudadana y la reforma de la propia administración que lo promueve, permite combinar objetivos deseables con oportunidades cazadas al vuelo, organiza lobbies ciudadanos para revindicar competencias, recursos o actuaciones favorables de los poderes del Estado, aumenta la autoestima de la población y la buena imagen de la ciudad y de su gobierno local.

Todo esto puede ser cierto en algunos casos, pero en muchos otros el planeamiento estratégico peca de retórica abstracta sin concretar y menos llevar a ejecución proyectos, o se resume en un listado heterogéneo de propuestas que parecen mas bien salidas de la pluma de Borges que de un equipo de planificadores, sin prioridades ni precisiones de localización, de financiación o de ejecución en el tiempo. No queremos sin embargo desmerecer la utilidad de los planes estratégicos, pues incluso los que adolecen de los defectos citados son útiles ya que crean un ambiente ciudadano favorable a la puesta en marcha de programas y proyectos ambiciosos y establecen mecanismos de dialogo, incluso de cooperación, entre actores públicos, privados, colectivos sociales, etc. que quizás no se lo habían planteado nunca hasta entonces.

De todas formas nos parece que la cuestión más decisiva para promover una gestión urbana más eficaz es la de concretar un Proyecto de Ciudad no sólo en un Plan estratégico o una figura similar sino sobre todo establecer a partir de estas figuras un catálogo de proyectos e implementar las reformas legales, técnicas o administrativas necesarias para que estos proyectos se puedan desarrollar con formas de gestión especificas. La gestión por proyectos no puede confundirse ni con la gestión ordinaria de la Administración pública ni con la entrega, mediante concesión, contrato u otra forma similar, de la ejecución a los agentes privados. La gestión de los programas o de los proyectos estratégicos es una obligación pública que requerirá en cada caso formas especificas y comportará normalmente la cooperación con otros actores públicos y privados.

IX. Sobre la participación ciudadana

Un gran tema en la ciudad latinoamericana. Si todos los esfuerzos discursivos sobre la participación se dedicarán a implementar procedimientos eficaces de comunicación, participación y cooperación nos encontraríamos en situaciones ejemplares en cuanto a cuestión democrática de la ciudad. Queremos ahora únicamente llamar la atención sobre algunas condiciones necesarias y algunas perversiones posibles del discurso participativo.

En las ciudades latinoamericanas existe un tejido asociativo y diversidad de formas de organización colectiva, más o menos formal, que representan un importante capital social. Pueden ser organizaciones de ayuda mutua, resultado de estrategias de supervivencia, o expresión de movimientos de resistencia o reivindicativos, a veces fuertemente politizados. Otras veces tienen un origen de carácter más cultural, incluso lúdico o deportivo, que han ampliado su ámbito de intervención. Con el tiempo se han consolidado en muchos barrios importantes organizaciones sociales, que en algunos aspectos son comparables a las sindicales, y que pueden asumir una diversidad de funciones a la vez: entidades cooperativas, asociaciones culturales, movimientos políticos, organizaciones de representación o participación ante o en las instituciones descentralizadas. Es conveniente tener presente que en estas organizaciones se combinan intereses estrictamente corporativos (a veces muy limitados, incluso insolidarios) con valores universalistas, orientados por objetivos ciudadanos generosos. El apoyo o la colaboración de ONGs, equipos profesionales vinculados a las universidades y a veces a sectores de la propia Administración y de algunos partidos políticos ha contribuido mucho a dar proyección social y capacidad de presión política a estas organizaciones. Pero este tejido social, que no siempre existe o puede ser muy débil, requiere ser reconocido y apoyado por los gobiernos locales si quieren realmente potenciar la participación ciudadana. Es necesario que existan mecanismos descentralizados, programas abiertos a la cooperación ciudadana e interlocutores políticos validos.

Por otra parte, la participación se dirige también a todos los ciudadanos no únicamente a los que están organizados para ello. Por lo tanto, es indispensable que funcionen previamente mecanismos eficaces, modernos, universales y adecuados de comunicación a los distintos tipos de poblaciones. También es preciso una presencia efectiva de responsables políticos y técnicos en el territorio y difundir el conocimiento de la ciudad, los barrios, los lugares donde se vive o que ofrecen servicios. Es sorprendente como en muchas ciudades latinoamericanas los funcionarios públicos, políticos o técnicos, desconocen el territorio y evidentemente no lo pisan sino excepcionalmente, incluso cuando se dedican a funciones relacionadas con el desarrollo urbano, los servicios básicos y la vivienda. También resulta curioso, por no decir irritante, el escaso esfuerzo de la Administración publica en dar a conocer el territorio y los proyectos urbanos. No se difunde la cartografía, en muchas ciudades es difícil no solamente acceder a cartografía técnica comprensible sino simplemente obtener guías correctas de la ciudad y de los barrios (y las que existen, casi siempre "turísticas", excluyen sistemáticamente las zonas populares no centrales, incluso cuando son guías hechas por el gobierno municipal). Los proyectos urbanos no se presentan con lenguajes comprensibles y atractivos (videos, maquetas, computadoras que permitan simulaciones o contesten a preguntas del usuario) y las sesiones o materiales informativos difícilmente pueden aumentar el interés y el conocimiento de la inmensa mayoría de la población. En general no se han utilizado las nuevas posibilidades de información y comunicación de las tecnologías informáticas para socializar la cultura urbanística.
Esperemos que más pronto que tarde sea posible informar a todo el mundo mediante el cableado universal y promover así debates colectivos "presenciales" con ciudadanos motivados.

De todas formas los procesos de descentralización realizados o iniciados en las grandes ciudades, así como diversas experiencias de planificación y programación como los planes estratégicos y los presupuestos participativos, son elementos de un balance positivo indiscutible y que ofrecen posibilidades futuras interesantes, así como múltiples experiencias de cooperación cívica en programas de desarrollo urbano y social en barrios deficitarios o asentamientos informales. En las grandes ciudades es especialmente importante a nuestro parecer implementar una descentralización efectiva, que comporte ámbitos importantes de gestión, competencias decisorias y funciones ejecutivas, sin lo cual no hay comunicación ni participación validas para la mayoría de la población. La participación eficaz no depende tanto de la multiplicación de reuniones y boletines informativos si no de la posibilidad práctica de estar informado, de intervenir cuando una cuestión interesa o afecta al ciudadano y de tener enfrente interlocutores públicos con capacidad de negociar y de decidir.

En resumen en la ciudad latinoamericana se plantean dos líneas complementarias de desarrollo de la participación ciudadana:
a) una línea más institucional que se basa en la descentralización, el planeamiento estratégico o por programas-proyecto, el presupuesto participativo y la asunción de la negociación
b) una línea de articulación entre políticas públicas y organizaciones sociales y la población en general, que se basa en la información y la comunicación, el apoyo a las entidades cívicas, la cooperación social y la asunción del conflicto.

Sin embargo nos parece que hay que evitar algunas perversiones o exageraciones de la retórica participativa como son:

- Proponer la gestión directa de programas o proyectos urbanos a los colectivos vecinales (lo cual no significa que no puedan cooperar en la gestión o ejecución de los mismos) o mitificar iniciativas interesantes como el presupuesto participativo como si en estos casos una supuesta democracia directa substituyera a la democracia representativa, a la cual corresponde por razones de legitimidad democrática y de cumplimiento con las normas del estado de derecho la toma de decisiones de carácter general como son aquellas que se refieren al ejercicio de competencias públicas y al uso de recursos de los contribuyentes.

- Atribuir la legitimidad exclusiva de representación de los intereses colectivos sobre una zona de la ciudad a los residentes en ella. Sus demandas, criticas o propuestas, son muy legitimas, atendibles, a tener en cuenta, pero no son los "propietarios" de su barrio, también hay mucho otros colectivos con intereses legítimos que deben ser tenidos en cuenta, como los propietarios, los comerciantes o los que trabajan en la zona; los usuarios actuales o potenciales de equipamientos, servicios o espacios públicos de la misma; los que deben atravesarla para movilizarse regularmente; o los que pueden pretender ir a vivir en ella si se realizan determinados proyectos.

- Confundir los planos de la participación ciudadana con los de la decisión política y los de la elaboración técnica de los proyectos. Es importante para una gestión eficaz de la urbanización que funcionen los mecanismos de información, de expresión de demandas o propuestas colectivas, de cooperación o de oposición de colectivos sociales, de negociación con los responsables políticos y los equipos técnicos. Pero ni los responsables políticos pueden dimitir de su función decisoria y quedar paralizados por unas u otras oposiciones vecinales, corporativas o de opinión pública, ni los profesionales pueden convertirse en simples aplicadores de los que les dicten alguno de estos colectivos, sin tener en cuenta los imperativos éticos y programáticos generales y el propio progreso de su disciplina.

X. Formación de gestores y producción de una nueva cultura urbanística con vocación hegemónica


De todo lo dicho anteriormente es fácil deducir que difícilmente se llevaran a cabo políticas eficaces de gestión, de promoción y de control de la urbanización si no se forman cuerpos profesionales de gestores, managers, jefes de proyecto, lideres de operaciones complejas, o como se les quiera llamar. No se trata tanto de tener buenos profesionales de una disciplina, arquitectura o derecho, economía o ingeniería, geografía o diseño, ecología o sociología... que en las ciudades latinoamericanas abundan (aunque no tanto en las Administraciones públicas) sino de profesionales con una formación más multidisciplinar y sobre todo con experiencia de dirección o gestión de programas o proyectos, sea cual sea la escala de éstos.
Estas profesiones primero han sido roles adquiridos por políticos, profesionales en una u otra disciplina, lideres sociales o promotores privados o públicos. Luego se han convertido, especialmente en EE.UU. y algunos países europeos en profesiones y se han multiplicado masters o equivalentes que han proporcionado una formación básica pero nunca suficiente. Se trata de un tipo de formación que sólo se adquiera del todo ejerciendo la función. Y no se puede improvisar, pues ni basta el tener la responsabilidad política procedente de una elección ni el ser un excelente profesional en una disciplina, se fracasará si no se tienen conocimientos de diversas disciplinas, capacidad de dirección de recursos humanos y de comunicación con públicos diversos, experiencia práctica. La formación de estos cuerpos (no necesariamente en un sentido formal) tanto a través de los centros universitarios de postgrado, como de las administraciones planificadoras y ejecutivas nos parece de una importancia primordial.

Sobre esta base se consolidará una nueva cultura urbanística superadora tanto de la planificación normativa como del laissez faire neoliberal. En las actuales condiciones embrionarias de esta nueva cultura urbanística puede ser especialmente útil los intercambios de experiencias y reflexiones entre expertos y responsables políticos del nuevo urbanismo, estratégico y operacional, integrado y participativo. Podría ser interesante dotarse de algunos instrumentos comunes como una coordinación de postgrados, una revista, un encuentro anual, algunas iniciativas político - legales conjuntas, etc. Es un momento histórico propicio teniendo en cuenta el protagonismo adquirido por las ciudades y la pérdida de credibilidad de las fórmulas antiguas de planeamiento y de las propuestas neoliberales que nos pretenden hacer aceptar como buen urbanismo el caos físico, la desigualdad social y la pérdida de sentido cultural de la vida ciudadana.

Conclusión


La ciudad latinoamericana demanda hoy un nuevo pacto social urbano. Después de la Segunda Guerra Mundial y hasta los años 60 funcionó más o menos el pacto "nacional popular" (o "populista" según sus críticos) que en el ámbito urbano promovió una política de monumentalización de la ciudad, de actuaciones de vivienda y servicios en los barrios populares y de creación y animación de espacios públicos. Este pacto en un marco de redistribución de ingresos y casi pleno empleo que redujo los niveles de pobreza tuvo como resultado un progreso de la integración urbana y por lo tanto de la ciudadanía. Es decir de socialización de los derechos y de reducción de la exclusión.

Las dictaduras militares de los 70 combinaron la represión sobre el espacio público, la realización de grandes infraestructuras fragmentadoras del tejido urbano y la expulsión de sectores populares de la ciudad central que ocupaba asentamientos informales o barrios degradados, bien porque les afectaban las obras infraestructurales bien porque se propiciaban así ocasiones especulativas privadas. Esta política con más o menos miramientos también fue seguida por gobiernos locales conservadores tanto en el pasado (por ejemplo México en los años 70) como en el presente (por ejemplo São Paulo).

Los gobiernos democráticos de los 80 para acá se han movido en una cierta confusión (con excepciones interesantes que ya han sido citadas a lo largo de este texto). O si se quiere entre contradicciones en general no resueltas:
a) Por una parte la conciencia de la necesidad metropolitana, por otra la reafirmación del poder municipal surgido de la elección directa. Por una parte la demanda descentralizadora por otra la prioridad a políticas públicas a corto plazo más viables desde una gestión centralizada.
b) Por una parte la preocupación por el desarrollo económico, la oferta urbana competitiva, la atracción de inversiones del exterior, el marketing urbano, los grandes proyectos en general sectoriales o monofuncionales, la prioridad al automóvil utilizado por clases altas y medias. Por otra parte la integración social, la acción publica hacia los barrios, la animación cultural popular, la calidad de vida, la participación ciudadana en el desarrollo urbano.

Estas contradicciones han dado lugar a políticas duales pero no equilibradas, puesto que el mercado ha hecho prevalecer las políticas fragmentadoras del tejido urbano, el urbanismo de productos aislados, el transporte privado, la terciarización de centralidades excluyentes… sobre las políticas de espacio publico socializado, de mixtura social y funcional, de transporte masivo de calidad, de centralidades y desarrollos polivalentes en áreas periféricas deterioradas o abandonadas, etc. En el mejor de los casos se ha hecho política economicista pesada por un lado y política social ligera por otro. Y casi siempre ha faltado una política urbana integrada.

Creemos que el actual momento histórico requiere la formulación de un nuevo pacto urbano que se exprese no únicamente pero también mediante un nuevo urbanismo que tenga en cuenta las siguientes consideraciones:

a) La construcción del territorio metropolitano como territorio ciudadano estructurado, plurimunicipal, policéntrico, discontinuo incluso (para incorporar espacios rurales, verdes, vacíos) pero ámbito de planeamiento y coordinación de políticas publicas, de redistribución de ingresos, de movilidad y accesibilidad generalizadas. Por lo tanto un territorio objeto de grandes proyectos urbanos constructores de ciudad, en el cual se dé un debate democrático sobre estos proyectos y sobre el escenario de futuro, sobre las localizaciones y sus impactos, sobre las nuevas centralidades y sobre los tejidos urbanos. Sobre un marco físico que proporcione calidad y sentido a sus habitantes.

b) La prioridad a las formas urbanas que garanticen la sociabilidad, el espacio público a todas las escalas, la monumentalidad y la identidad ciudadana y barrial, el significado cultural y estético, la memoria colectiva…La ciudad es un producto cultural complejo no reducible a unas cuantas funciones productivas o consumistas. Las infraestructuras urbanas, los servicios, la arquitectura, el diseño de los espacios públicos, la relación entre los edificios y sus entornos… tiene un significado social.

c) Los programas públicos y los proyectos urbanos integran, no separan, objetivos económicos y sociales, ambientales y culturales. En ningún caso son admisibles políticas públicas urbanas que contribuyan o acepten la exclusión. El urbanismo no basta para eliminar la pobreza pero puede reducirla, puede contribuir a redistribuir ingresos mediante la localización y la calidad de los espacios públicos y los equipamientos, o puede generar empleos directa e indirectamente. El urbanismo, sobre todo, puede ser tremendamente eficaz para reducir la exclusión, y paradójicamente el urbanismo moderno tiende muchas veces, consciente o inconscientemente, a aumentarla mediante las políticas que exaltan la competitividad, que facilitan la reconversión temático-consumista de los centros, que admiten (en vez de penalizar) los productos "autistas" (barrios cerrados, parques empresariales, etc.), que priorizan la vialidad para los automóviles en vez del transporte masivo de calidad…

Eliminar la pobreza requiere tiempos largos, políticas múltiples, pero tiene a su favor la existencia de sujetos sociales posicionados para luchar por ello. Eliminar la exclusión compete a las políticas públicas no solamente a través de sus acciones, en urbanismo entre otras, sino también facilitando la emergencia de ciudadanos como sujetos de derechos reconocidos social y políticamente, que puedan ejercer estos derechos en la ciudad, y que puedan luchar por su total inserción en la vida urbana.

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1 Término proveniente del vocablo anglosajón slum, que se refiere a la generación de zonas urbanas pobres densamente pobladas y muy deterioradas. (N. del ed.).
2 Según el Informe Alojar el desarrollo: una tarea para los asentamientos urbanos (CEPAL, 1995).
3 Véase Borja y Muxí (2000).

1 comentario:

Lala dijo...

Hola, me podrían dar la referencia bibliográfica del texto de jordi borja porfavor